1、1国家治理现代化与户籍制度改革一脉相承【摘要】目前我国改革已然进入攻坚期，将国家治理现代化与现代化相结合是改革的一项重大战略，因为国家治理现代化是在扬弃旧式现代化之后探寻的一条中国特色社会主义建设之路。如果说国家治理现代化是当前我国深化改革的必由之路，那么户籍制度改革是国家治理现代化的题中应有之义，二者一脉相承。国家治理现代化不仅让户籍制度改革有了新的意义，并且赋予了户籍制度改革全新的方向，规定了未来中国式社会治理的新体系。 【关键词】治理现代化；户籍制度；改革 党的十八届三中全会通过了关于全面深化改革若干重大问题的决定 ，指出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治
2、理体系和治理能力现代化” ，如果说国家治理现代化是当前中国深化改革的必然选择，那么户籍制度改革是国家治理现代化的题中应有之义，二者一脉相承。 一、国家治理现代化与户籍制度的内涵 （一）国家治理现代化的概念界定 治理不同于管理，不同于统治，也不同于服务，治理的内涵和外延都要比它们大得多，治理包括管理、统治、服务、法制、道德和核心价值观等。由于统治、管理的对象主要是人民、公众或某个群体，所以它是单向的；而治理的对象是整个国家和社会，所以是双向或多向的。并2且，治理的主要目的在于形成一种良好的秩序和状态。国家治理体系就是“一整套紧密相连、相互协调的国家制度” ，即“管理国家的制度体系，包括经济、政治
3、、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排” ；治理能力就是一个国家的制度执行能力，是运用国家制度管理“内政外交国防、治党治国治军”等各方面事务的能力。概括地说，国家治理现代化内在地包含治理体系和治理能力，二者是相辅相成、缺一不可的。从根本上来说，国家治理现代化是在扬弃旧式现代化之后探寻的一条中国特色社会主义建设之路。 （二）户籍制度的概念界定 一般说来，家庭在法律上被认定为户，户和家庭又不完全相同，因为家庭更强调婚姻、血缘或收养关系。 “户”和“口”连用始于汉代司马迁所著史记 ，沿用至今。 “户籍”是指基于家庭出身和居住地而确定个人社会身份的名称符号。户籍制度全称为户籍管
4、理制度，是指围绕户籍这个中心进行管理的一整套规范的总和，具体来说，是指与户口登记和管理相联系的行为规则、组织体制和政治经济法律制度以及相关政策的总和。当今世界通行的户籍制度（名称不尽相同）是国家或地区为人口统计需要，根据公民的常住地址而编户入籍的人口管理制度，主要目的在于普查人口、了解国情，为政府决策提供依据。文中当代二元户籍制度是指新中国成立后，在计划经济和高度集中的行政管理模式下形成的一整套系统的制度，内容主要包括户口登记、对各类户口迁徙居住的统计以及获取资源和福利、权利的规定等。 二、户籍制度改革与国家治理现代化相辅相成 3（一）户籍制度改革是国家治理现代化制度体系的题中应有之义 制度是
5、治理体系的主要内容，制度作为公共权力机构实现其政治和社会功能的基本工具，是获得主导性权威的前提，同时决定着技术力量发挥的空间和可能产生的活力。理所当然，国家治理现代化特别强调制度的建设，并且国家治理现代化内在地包含国家治理体系现代化和国家治理能力现代化两个方面的内容，国家治理体系又包含着经济、政治、社会、文化、生态、政党等多个领域的内容，涵盖着基层、地方、全国乃至区域与全球的治理。全面深化改革要求对各个领域、各个层次的国家治理制度进行全面、系统和综合性改革，其目的是发展和完善社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，进而建立现代国家治理体系，从而提高国家治理水平。换句话说，不实现制度的现
6、代化，其他方面的现代化不可能持久，甚至不可能实现。 我国的二元户籍制度是在上世纪 50 年代产生的一种辅助性的政策措施，它在特定的历史环境下，对稳定社会、控制城市人口增长和加强人口管理起到了一定的积极作用。但随着改革开放和市场经济体制的逐步确立，户籍制度的问题逐渐暴露出来：在无形中城乡居民被划为两个身份不对等的社会集团，二者之间拥有着不一致的地位、待遇、权利和义务。在当前市场经济条件下，深化户籍制度改革有利于加速我国城市化的进程，有利于发展和完善城乡统一的劳动力市场，有利于促进我国民主政治的发展。因此，户籍制度改革是国家治理现代化制度建设题中应有之义。 （二）户籍制度的改革有利于国家治理现代化
7、的实现 41.户籍制度改革有利于市场经济的健康持续发展 首先，户籍制度改革可以改变与市场经济的价值要求不相容的问题。二元户籍制度所导致的是一种身份差异、身份的不平等。而市场经济要求等价交换，追求自由竞争，这就要求它的运作需要一种公平和自由的环境做保障。 其次，户籍制度改革有利于资源和人力的合理配置。二元户籍制度将个人的行动范围按照出身、行政区加以限定，这无疑限制了人才和劳动力的合理流动，也影响着健全劳动力市场的发育成长。市场经济要求劳动力、资金、技术和土地能在供求关系的调节下达到合理配置，生产要素的流动性显得极为重要。正如：“无论从农村市场化建设的角度看，还是从市场经济发展和实现现代化的要求看
8、，取消在计划经济体制下形成的、从人们出生之日起就分成非农业人口和农业人口两种不同身份的户籍制度，是历史发展的必然趋势” 。 国家治理现代化要求市场经济与现代化齐头并进，市场经济和现代化同时需要现代化的治理，在国家治理现代化过程中深化户籍制度改革显得及为必要。 2.户籍制度改革有利于城乡一体化发展 列宁曾说过：“人口城市化是生产力发展的要求和社会进步的标志。”近现代史表明任何一个国家城市化水平必定会伴随着工业化水平的提高而提高，一定程度上，城市化是工业化的必然结果。然而我国城市化严重滞后于工业化，新中国成立后，特别是改革开放以来，我国的工业化取得了长足发展，城市化却没有表现出相应的进步。从治理体
9、系看，5二元户籍制度抑制了我国城市化的进程，造成聚集效应和规模效应的巨大损失，从而进一步影响了国民经济的正常发展。 目前，我国不仅存在具有一般性的城乡二元经济结构，而且存在具有特殊性的二元社会结构、二元政治结构和二元文化结构。如果不深化户籍制度改革，这些问题会越发明显。当然，改革二元户籍制度的核心问题是解决不平等问题，不管经济多么发达，农民这种职业还是要存在。所以，户籍制度改革有利于城乡一体化的发展，有利于城乡市场经济发展的平衡性与可持续性。 3.户籍制度改革有利于民主政治的发展 我国宪法规定：公民在法律面前一律平等。这表明公民在同等条件下享有同等权利，在社会上处于同等地位、拥有同等的机会。而
10、我国二元户籍制度人为地将公民一分为二，并在利益、分配上较倾向于城市，形成了事实上的户口等级和户籍世袭，人一出生就被划定了相应的社会角色和地位，而且除了参军、入学、招干等途径以外终生难以改变。户籍制度改革的价值目标在于公民迁徙自由、平等权利的实现。这就要求重视公民身份差异的解决，使公民的平等权得以实现并受到无差别的保护。具体来说，就是要逐渐实现公民身份的平等，完善公民的选举权和被选举权，实现公民平等的就业权和公民平等的教育权以及公民的迁徙的自由权等等。所以，户籍制度改革可以促进民主政治的发展。 三、国家治理现代化战略目标下户籍制度改革的若干建议 （一）户籍制度改革需要协同各类治理 6现代国家治理
11、体系是一种强有力、负责任和受纪律约束的国家治理体系，国家治理现代化进程直接影响着户籍制度的改革程度。 首先，户籍制度改革，立法必须先行。完善法律制度是夯实社会和谐的法治基础，加强法制建设是实现公平正义的基本保障。国家治理现代化进程中，无论是国家政权的所有者、管理者还是利益相关者参与者，治理的行为都应纳入法治化的轨道。当然，户籍制度改革过程中，国家有必要根据新的变化和形势制定一套全国统一的户籍法 ，以法律的形式规定我国户籍登记迁徙管理制度，充分统一公民身份，充分反映户籍制度的基本功能，明确户籍管理的机构和职责，以及户籍登记变更的具体程序。 其次，户籍制度改革，需要相关制度的改革和协调。治理是政治
12、的重要内容，相应地，国家治理体系也是政治的重要内容。推进国家治理体系和治理能力的现代化，必然要求在国家的行政制度、决策制度、司法制度、预算制度、监督制度等重要领域进行突破性的改革。户籍制度本属于民政部门管理，现行户籍改革主要由公安部来推动，但是其他各部门（如民政部、劳动社会保障部、财政部、教育部、卫生部等）也需进行配套的改革。因此，应在政府的牵头作用下对医疗卫生、社会保障、财政分配、教育保障等方面进行全面改革，这样，通过配套协同式的改革，户籍改革才能走出困境，取得显著的效果，才能啃掉这块硬骨头。 （二）户籍制度改革应该是一个循序渐进的过程 治理体系是在我国历史、文化和经济社会发展的基础上长期发
13、展、逐步改进的结果，深化户籍制度改革也是一个循序渐进的过程。 7首先，户籍制度要因地制宜。户籍制度改革是一项复杂的系统工程，既要统筹考虑，又要因地制宜、区别对待，其改革看似是中央的决策，实际上它的强大推动力来自地方。户籍制度改革过程中，地方需要中央的认可和规范，也需要中央与地方的配合。在过去， “地方政府特别是城市政府必然要在流动人口权益和地方户籍之间进行权衡和取舍，一般都会倾向于工具性目标，即优先考虑城市人口的既得利益，并以经济、社会的稳定为执政的主要出发点” 。也就是说，地方政府在以往改革中会更多地偏向有利于 GDP 增长方面，值得庆幸的是十八届三中全会改变了干部政绩考核规定。依据城市规模
14、的不同，可以建立梯度化的户籍准入门槛，逐步地、有计划地允许符合条件的非本地区户籍的人口进入，给予符合准入标准的公民进入城市、享有与原有城市居民同等的权利。 其次，不能急于求成，而要稳扎稳打。任何一个国家（包括西方资本主义国家）实现治理现代化都要经历一个很长的过程，治理社会主义国家更是如此。我国的户籍制度涉及政治、经济、文化、社会等各个领域，延伸到社会的各个角落。就其涉及的政府机构来看，至少有人大、粮食、公安、社会保障、计划生育、劳动人事、医疗机构、教育、财政、土地、住房、军事等。牵涉到人们的结婚、离婚、出生、死亡、抚养赡养、升学、就业、参军、分房等内容。所以，深化户籍制度改革要在各个部门扎实稳
15、步的进行。 （三）深化户籍制度改革可借鉴已有的户籍治理有效做法 国际方面，美国、日本、印度和巴西四个国家由于其自身差异，户籍管理情况不完全相同，但总体看来，这些国家都是市场经济国家，也8可以作为发达国家和发展中国家的代表。美国目前进行人口登记和管理主要是依靠“社会保障号” ，内容主要包含个人的各种信息：就业、申请驾照、入学、医疗保障甚至迁徙等；日本在 1948 确立现行户籍制度，实行人口自由迁徙制度，由个人自主选择居住地并且享有与当地居民同等的社会福利；印度建立了比较完善的人口登记管理体制，没有城乡户口之分，宪法保证所有公民有迁徙自由；巴西由各州政府设立民事登记局，对公民个人的出生、死亡及其它
16、生命事件加以登记、公示和公证，并且实行“事后申报登记制” ，居民外出旅游或办理公务，只需随身携带居民身份证。总的来看，其特点如下：一是内容简洁，主要包括出生、死亡、婚姻和迁移等事项的登记；二是坚持公民自由的原则，政府只有登记的义务而无批准的权力；三是公民的户口身份统一，户口不分类别，不与其他权力、地位、社会福利等挂钩；四是户籍管理由专门的部门负责，没有牵涉其他体制部门；五是比较注重户籍制度的法律化，按照法律规定程序进行户口管理。 国内方面，各地改革实践，大多取得了预期的社会效益，推动了当地经济社会的发展。采取的办法大致有两种：一是我国许多城市实行了外来人口购买该市一定面积的住房或侨汇房，便可以获得该市一至三人的城市户口或城市蓝印户口，像北京、上海等城市，先后都出台过类似的政策。二是实施居住证制度，上海、成都、昆明、沈阳进行了“居住证制度”最早的尝试，2010 年 5 月首次在国务院文件中提出在全国范围内实行居住证制度。 总之，国家治理现代化不仅让户籍制度改革有了新的意义，并且赋9予了户籍制度改革全新的方向，二者一脉相承。
