1、1行政过程中公民角色定位的法治思考摘 要 管理论和控权论的行政法理论模式曾经被而且至今还在被大陆法系国家和英美法系国家所倡导。但是，随着经济、社会、文化的进步，人们对行政要求的提高，在行政主体和行政相对人的“博弈”过程中，人们越来越希望看到双赢的结果。这样，一种既能保证行政效率又能保障公民权益的行政法理论平衡论，被学者提出来，并体现出它的独特的价值和作用。在我国这样崇尚管理、效率的国家，要推行平衡理论就应加强对公民在行政过程中的地位与权利的研究，以此保障公民权利，同时推进依法行政。目前，国内已有很多学者对行政相对人程序性权利进行研究，但不够深入、细致，有的观点已经接近控权论的范畴。本文认为确立
2、并完善公民程序性权利不仅仅是实现实体性权利的工具，更体现了个人的权利和尊严，使得行政相对人能与行政主体处于一种相互制约、相互监督的状态，有利于提升行政相对人的主体地位，达到一种程序上的平衡。可以说，保障公民在行政过程中的相关权利是人权保障中不可缺少的组成部分，具有独立存在的价值。 关键词 公民权利 程序性权利 行政过程 行政相对人 作者简介：柏巍，中国共产党长春市委党校法学教研部，讲师。 中图分类号：D920.0 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）12-018-02 随着社会主义市场经济的繁荣发展，法制作为人类理性的选择已然2位于社会生活中不可或缺的重要地位。人们需要法治
3、思维、法治方式解决问题，其根本原因亦在于法律正在调整着人类在社会生活中的各种关系，并解决着各种矛盾。在行政法所调整的领域里，政府与公民之间的关系必然是最为引人关注的。在行政活动中，行政主体代表着公共权利一方与行政相对人代表着私权利一方进行博弈。然而，从保障行政权行使的角度出发，在实践中相对人的权益往往处于劣势地位。面对强大的政府权力，公民在行政活动中一直扮演消极、被动的角色。虽然这种的情形已经发生，并且从行政法所追求的价值目标来看，一直以来的传统行政法治确实保障了行政权的有效行使，提升了行政效率。但是，随着司法与行政的实践，这种传统的行政法治思维越来越体现出局限性。 首先，相对人权益的侵害。与
4、英美法系国家的“控权论”相比，我们国家的行政法治理论更倾向于“管理论” 。在这样的法治理论下，行政效率会得到极大的保障，但同时也容易导致行政权肆意行使，给行政相对方造成权益的侵害。当人们发现这样的情况发生并希望通过限制行政权的行使的时候，却发现又会背离了构建行政法治的初衷。虽然公民的权益得到了保障，但是政府的权力被限制在一个有限的范围，使得其无法发挥应有的作用，这又是另一种对公民权益的侵害。 其次，权力监督的消极性。权力监督机制在我们国家传统的行政管理机制中无疑发挥着极其重要的作用。但是，随着经济的不断发展，社会事务的不断增多，行政主体作出行政行为总量的加大，通过“权力监督权力”的单一监督方式
5、显然已经满足不了我们社会的发展。这里所说的监督机关的消极性当然是相对而言，难免会存在事不关己，高高挂起3的心态。并且从公众的层面看，虽然更多的人喜欢通过信访等渠道解决现实问题，但是，当结果达不到他们的预期，必然就会产生更多的矛盾与纠纷。 最后，司法监督的高成本。当人们把解决行政争议的希望寄托于法制的时候，人们往往忽视了这样一个问题，就是司法监督是一项高成本的事后救济制度。司法监督是人们对于行政权行使的一种理性选择。由于它能从法治的角度及时、有效地纠正国家行政机关及其工作人员的各种违法的或者不当的行政行为，能起到保证我国各种法律规范在政府各项工作中得以正确贯彻实施的作用。因此，审判监督应是我国行
6、政法治监督体系中需要继续大力加强，需要使之尽快完善起来的一种监督形式，是我国行政法实施的一种极有力的法治保障。虽然我们国家的行政诉讼法已经实施二十多年了，并且在 2015 年进行了修改，但是这个制度从本质上来说就是一项事后补救措施，也就是说如果确实由于行政机关的违法行为致使行政相对人的权益受到侵害，行政相对人也只能在受到侵害后寻求赔偿。并且，由于公众法治意识的提升以及行政行为数量的加大，行政权的恣意与滥用，行政机关工作人员贪污腐败等情况的发生，会导致行政诉讼案件数量将急剧上升，国家赔偿的增多，这必将带来更高的行政成本。 随着法治国家、法治社会的提出与发展，中国的行政法治理念亦需适应新时期的要求
7、，学者们对于公民在行政活动中的地位与作用也有了更深入的研究和评价。现代行政法治所要求的已然不是限权，而是要求规范政府及公务员行政权力的行使，通过既定的法律程序，约束行政主4体的行政行为。同时在完善行政权监督的层面，在建国初期我们就建立了对各级国家行政机关及其工作人员在行政管理活动过程中是否坚持依法办事和是否廉洁奉公、遵纪守法的一整套群众监督制度，但“权利监督权力”这种理念如何更好地运用到法治实践中去，具有实际可操作性，是学者们讨论和研究的重点课题。并且，在行政过程中人们已经不满足于事后的救济制度，能否在行政过程中更好地避免行政违法行为对当事人权益的侵害，防患于未然，即可降低更多的行政成本，减少
8、行政权对公民权益的侵害。 以上几方面归根到底都与公民的权利息息相关，在行政法律程序中为公民的设定相关权利，也是法律对人权的保障在行政法领域中的体现。这里我们可以看出，公民在行政过程中已然不应是被动的和消极的，相反，他在行政活动中具有迫切性、积极性和主动性是行政机关无法比拟的。因此，在行政过程中，我们应以法治思维重新定位公民的地位及作用。 首先，完善公民行政过程中的权利，有助于制约行政权并实现行政主体与行政相对人之间权利义务的平衡。政府机关及其工作人员在作出行政行为后，有告知公民其权利的义务，对于行政相对人关于行政行为的质疑，行政主体有在一定期限内说明理由的义务；行政相对人有获得他人代理、帮助的
9、权利；行政主体负有回避义务，明确规定不予回避的行政主体责任；明确规定重大影响行政相对人权益的情形，如有此种情形发生，行政主体对行政相对人请求的听证应予以支持；行政相对人对于明显违法的行政行为有拒绝履行的权利，在此情况下，如果行政强制5经确认违法或不当，造成行政相对人权益遭受损失，那么行政主体应对其侵权行为（侵犯拒绝权）和行政相对人的实际利益损失进行两项赔偿；行政救济制度中，应改变行政复议的运作方式，增加审查的透明度，引入听证程序，扩大复议程序的开放性和参与性，制定具有可操作性的程序规则，应逐步减少行政救济机构同主管行政机关之间的牵连，设置相对独立的行政复议机构。 行政活动实际上是行政主体与行政
10、相对人的博弈过程，也同样可以理解为行政权力与公民权利博弈过程。平衡论认为行政权力与公民权利之间的关系是对立统一的。行政法产生和存在的必要基础是公益与私益的对立冲突和矛盾，行政权在这两者之间所追求的价值目标就是使公益与私益趋于和谐，实现平衡。由于个人利益既要在公共利益中体现出个性价值，又不能脱离公共利益而独立存在，所以当公共利益与个人利益发生冲突时，行政权往往会倾向于公共利益，维护更多的个人利益。同时，在少数个人利益受到侵害后，行政权给予适当补偿。在此过程中，行政权既要保护公共利益又要尊重个人利益，在与公民权利对立的同时，又与之相统一，以致达到公益与私益的“平衡” ，权利与权力的“平衡” 。 其
11、次，完善公民行政过程中的权利，加强对行政权的监督。现代行政活动的目标模式应是权利模式与效率模式并重，单独强调任何一方面都是片面的。并重模式并不是要求权利与效率对等，而是要求在两者之间寻找平衡点，尽量做到行政权力与公民权利兼顾。在行政活动中，行政权避免不了要在“公共权益”和“公民权益”作出选择，有所取舍，但这并不违背权利模式与效率模式并重的基本理论。在行政过程中明确6公民的权利及地位，对监督行政权行使具有积极作用。行政相对人对行政权的监督较之其他机关和组织的监督更具有及时性、迫切性、直接性和主动性。因此，理论上赋予公民程序权利的构建与完善，使得在实践中行政相对人能参与到行政活动中，实现参与行政、
12、制约行政、监督行政。 再次，保障公民行政过程中的权利，是行政程序立法的前提。行政程序立法的目的就是规范行政主体行政权的行使，以达到维护相对人的合法权益。在行政过程中，让公民了解、知悉政府机关行使权力的方式、方法和期限以及公民自身的程序权利，是进一步加快行政程序立法的重要前提。随着行政法学理论研究的深入，目前国内学者的观点已基本达成一致， “将成熟的、重要的行政行为程序加以规范化、法律化，日后在此基础上，进行修订、补充，编撰一部统一的行政程序法典，是切实可行的。 ”因为法典化立法和分散式立法相互弥补、相互统一，对行政法的发展具有进步意义。 统一的法典可以避免单行立法可能导致的法律间的冲突、不一致
13、，制定统一的行政程序法典可为行政主体实施行政行为提供统一的、规范化的、标准的程序，有利于行政程序法制的系统化，避免分别制定单行法导致的法制在一定时期内的残缺、漏洞，还可以避免重复立法，减少不必要的立法开支，提高公众的程序法意识。虽然统一法典被看作是基本法，效力也应优于单行的程序法，但“单行法补充规定统一法典中未规定的相应特定行政行为的特别程序，此种程序当然是必要的和有效的” 。所以，只有法典化立法和分散式立法相辅相成，统一于行政程序法中，7这样才能使得行政程序法更具有完整性、实践性、时代性。 最后，保障公民在行政过程中的权利，推动行政法治的发展。现代社会，无论是英美法系国家还是大陆法系国家对人
14、权的重视反映到行政法中就要求法律尊重和保护行政相对人权利。美国是权利模式的代表，因为最初美国制定行政程序法的原因就是行政权力的扩张，严重侵害到了行政相对人的权利，为防止行政权力的滥用，保护公民权利成为制定行政程序法的主要目的。法典的内容基本为程序规定，相对人程序性权利的立法的出发点是以民权制约权力。这样一来，行政法被视为“控制政府权力”的法。较之美国等英美法系国家，以效率模式为代表的德国、意大利、奥地利、西班牙等国家，一般以规范行政权力的运作、提高行政效率为出发点。注重以完备的实体法而不是程序法来保障公民的权利。在程序构架上，行政相对人的程序性权利并非立法的重心，有些权利只是作为行政程序的一个
15、环节予以规定，形成与权利模式不同的风格。这样，行政相对人无论在实体法上还是在程序法上都体现出绝对的劣势。过分强调行政效率的提高，必然为行政权侵犯公民权利创造更多的机会，增加行政权滥用的几率，也必然将引起行政相对人和行政主体间的争议和纠纷，以及行政相对人的不合作，最终影响行政效率。比较国外公民权利的设定，我们国家在行政过程中更体现出效率模式，所以需要在行政过程中进一步完善公民程序性权利，达到私益与公益之间的相对平衡，促进行政法治的发展。 参考文献： 1王名扬.英国行政法.北京：中国政法大学出版社.1987. 82方世荣.试析行政相对人对实现依法行政的积极作用.理论法学.1999（3）. 3方世荣.对当代行政法主体双方地位平等的认知从行政相对人的视角.法商研究.2002（6）. 4蔡?泽.论行政相对人在依法行政中的地位和作用.南方论刊.2007（7）. 5章剑生.行政程序法基本理论.法律出版社.2003. 6张弛.新媒体背景下中国公民政治参与问题研究.吉林大学.2015. 7王一.公民权利视角下社会保障制度“去身份化”问题研究.吉林大学.2015.
