1、1基于“条块”构建新常态下的行政事业单位内部控制摘要：行政事业单位内部控制规范颁布以来，各单位内部控制建设实施动力不足，多局限于制度建设，尚未形成全面、系统的内部控制体系。本文剖析了当前行政事业单位内部控制实施的困境，创造性地提出了基于行政管理体制的“条块”实际，构建新常态下行政事业单位内部控制。 关键词：条块 模块 行政事业单位 内部控制 行政事业单位内部控制作为行政事业单位制约和监督权力的有效方式和手段，是将制衡机制嵌入单位的内部管理制度中，融行政、管理、财务和会计系统为一体的组织管理结构、政策、程序和措施，进而形成决策、执行、监督相互分离、相互制约、相互监督的管理体系，以真正发挥制度管权
2、、管事、管人的作用。党的十八大提出创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府，强调用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。结合实际，本文创新性地提出了基于行政管理体制的“条块” （“条”即由中央直属部委自上到下的一种指挥体制， “块”即以地方行政当局统管的某一区域全部的行政行为）特点，以“条块”为单位，构建新常态下的行政事业单位内部控制。 一、我国行政事业单位实施内部控制的现状 （一）内部控制意识薄弱，管理水平不高。现阶段，由于单位工作2人员，尤其是单位负责人对经济活动风险认识不足，内部控制意识薄弱，相当一部分行政事业单位的内部管理仍存在：会计管理基础薄
3、弱，费用支出缺乏严格控制;专项经费被挤占、挪用;私设“小金库” ，违规发放津贴补贴;票据管理不严格，假发票问题严重;资产管理薄弱，重购置轻管理，只管账不管物，只使用不维护等问题。这些不良现象不仅给国家造成损失，也严重影响了行政事业单位的健康发展。 （二）多数单位处于“制度”建设阶段，尚未形成完善的内部控制系统。财政部于 2012 年印发了行政事业单位内部控制规范（试行） 的通知，要求各单位自 2014 年 1 月 1 日起施行。但目前绝大多数单位的内部控制建设，尚处于针对某一项业务制定的单一管理制度阶段。内部控制制度建设应该是控制流程、控制机制的体系建设，需要梳理单位的每一项经济活动，查询风险
4、点，确定可承受的风险范围，评估风险，采取有效的控制措施和程序，形成管控体系，并不断优化和完善。 （三）缺乏具有独立性、权威性的监督机制，执行不到位。目前，我国多数行政事业单位缺乏独立的内部审计机构，或有内部审计机构但缺乏具有专业胜任能力的审计人员，有的单位内部审计工作甚至由财务部门或纪检部门兼任，内部监督缺乏独立性、权威性。由于人力、财力、物力条件限制，单位内部监督长期不到位，必然会导致部分综合素质不高的人员办事效率、效果低下，甚至滥用职权贪污腐败。 （四）建设动力不足，进程缓慢。据不完全统计，目前我国行政单位约有 30 万家，事业单位约有 126 万家，行政事业单位队伍庞大是我国的一大特色。
5、行政事业单位受托公共资源的取得、使用和管理的责任，3其资金来源主要是财政资金，而行政事业单位属性与其所支配的公共资源、公共资金在没有直接的权属关系下，单位领导及其职能部门难以舍弃“相关特权”与“既得利益” ，导致行政事业单位制定内部控制并组织实施的动力天然不足，进程缓慢。显然，这也是我国行政事业单位内部控制建设实施的瓶颈。 二、以“条块”为单位构建行政事业单位内部控制的思路 （一）加大行政事业单位内部控制制度的宣传力度。首先建议中央、省级政府牵头宣传与部署行政事业单位内部控制规范的实施，强调单位负责人是本单位内部控制的建立健全和有效实施的第一责任人，同时建议将内部控制的有效建设与实施纳入单位领
6、导人的绩效考核中，增强单位领导人对内部控制规范工作的责任感和使命感。 （二）以“条块”为单位实施行政事业单位内部控制。我国的行政事业单位主要是以承担的职能来实施“条块”划分，如财政、交通运输、卫生、教育等系统，每个系统内部职能业务属性、机构设置相类似，也就是系统内部的业务活动相近，其内部控制的对象相似。当前，我国行政事业单位迫切需要全面建设、实施内部控制，在各单位的人力、物力、财力有限的条件下，以内部职能相近的财政、交通运输、卫生、教育等“条块”系统为单位，集聚系统内部的精英，分析系统内部各单位共性的经济活动，梳理业务流程、查找风险点，明确办理业务各岗位的职责权限，形成系统的规章制度，并加以监
7、控，内部控制的建设与实施将事半功倍。 三、以“条块”为单位构建行政事业单位内部控制分析 4行政事业单位内部控制的目标是合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。基于内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督五大控制要素，笔者以“条块”为单位，综合分析了构建实施新常态下的行政事业单位内部控制制度。 （一）内部环境。内部环境是行政事业单位建立和实施内部控制的基础，对内控的有效实施起着决定性作用。我国行政事业单位的机构设置受到上级主管部门和同级编委的约束，同一系统或“条块”内业务活动的相似性决定了各单位的机构设置、权责配
8、置、岗位设置、工作程序的相似性。也就是说同一系统或“条块”内各单位的组织架构、决策机制、管控模式等基于所提供的社会服务的共性，其主要内部环境要素相似，易于构建分工制衡的决策机制、执行机制和监督机制，建立科学高效的执行程序和完善的制度规范，并通过系统内各单位的横向监督和评价激励内部控制的有效执行。 （二）风险评估。风险评估和风险控制是行政事业单位内部控制的两个重要内容，风险评估决定了内部控制的方向，风险评估是内部控制实施的重要环节，也是最难的一个环节。同一系统或“条块”单位业务活动，所受内外部环境影响因素大致相同，易于通过一定的技术手段查找影响内部控制目标实现的有利和不利因素，并对其存在的风险隐
9、患进行定量、定性分析，从而确定相应的风险应对策略。 （三）控制活动。控制活动是在风险评估后，单位采取相应的控制措施将风险控制在可承受程度之内。控制活动是确保管理者指令得以实现的各种政策和5程序，政策决定应该做什么，程序决定应该怎么做。以“条块”为单位实施内控，首先易于确定系统内风险的最低可承受度，以免除公共受托责任。其次， “条块”内部单位的社会公共服务活动的一致性，更易于防范风险的政策和程序的制定。 （四）信息与沟通。信息与沟通能够提高行政事业单位内部控制的效率和效果，为内部控制的有效运行提供可靠保证。以“条块”为单位实施内部控制，不仅可以建立单位内部横向、纵向的有效沟通渠道，而且便于搭建单
10、位内部与“条块”内各单位的跨单位沟通渠道，通过“条块”内部的信息与沟通平台，以制度明确单位内部、 “条块”内部沟通的渠道、方式和频率，实质上形成“条块”内的各单位的竞争机制，使内部环境与风险评估、控制活动等要素连接，不断完善、提升“条块”内各单位内部控制建设与实施的有效性。 行政事业单位内部控制初建时，需要以发展的眼光，采用信息化手段，将内部控制理念、流程、方法固化到信息系统中，从而实现内部控制体系的系统化和常态化。以“条块”为单位实施内部控制，在信息化建设中，从总量上分析不仅可以降低每个单位信息化开发、建设、维护的成本，而且便于实现“条块”内部的网络化，搭建信息交换和共享平台，提高“条块”内
11、以及政府各部门信息的准确性和及时性。 （五）监督。监督是对内部控制建立与实施进行监督检查，监督可以预防、发现和整改内部控制设计和运行中存在的问题和薄弱环节，以便及时加以改进，确保内部控制能够有效实施。监督分为内部监督和外部监督。内部监督一方面是通过设置单位内部审计部门或岗位，从“管6事”角度进行监督，另一方面是通过设置纪检监察部门或岗位，从“管人”角度进行监督。目前我国绝大多数行政事业单位或缺失具有独立性、权威性的内部审计部门，或有部门但缺少具有专业胜任能力的专业审计人员，对单位资金、资产等主要业务的定期审计都难以保证，更无暇顾及内部控制的有效性监督;纪检监察部门多数是事后针对性的“管人”监督
12、，对内部控制的有效性监督也难以顾及。 行政事业单位内部控制规范（试行） 中提出各级财政部门、审计部门应当对单位内部控制的建立和实施的有效性进行外部监督。但现实中，财政部门、审计部门主要是对财政资金的合法合规性进行监督，基本上未涉及到单位内部控制的有效性。 监督是内部控制有效实施的保障。以“条块”为单位实施内部控制，可以弥补监督不足的缺陷。一是在各单位人力、财力、物力有限的条件下，可以考虑在“条块”内的主管部门单独设置审计部门，配备具有专业胜任能力的专业审计人员，定期或不定期开展“条块”内各单位内部控制实施的检查评价，不仅保障了监督到位，而且提升了监督的独立性、权威性;二是“条块”内部形成完善的
13、监督反馈机制，及时发现、通报问题与缺陷，可以对“条块”内各单位进行有效预警，防患于未然;三是“条块”内可以制定统一的评价标准，对社会专业服务一致的各单位进行定期评价，形成竞争机制，督促提高公共服务的效率和效果。 四、结论 目前我国行政事业单位不仅有政治、经济等风险，而且面临巨大的民众失信风险，内部控制亟待建设与实施。在行政事业单位内部控制内7生动力天然不足的现实下，各级政府亟需尽快牵头组织单位内部控制的建设工作，以中央或省级财政、交通运输、教育、卫生等行业“条块”为单位，成立内部控制实施小组，抽调系统内精英和内部控制专家梳理“条块”内各项业务活动，把控风险，形成设计合理、执行有力、监督到位的内部控制系统，在“条块”内部推广、实施过程中，再由各单位根据本单位实际情况进一步修改、完善。以“条块”为单位建设、实施内部控制，可以充分体现财政资金使用的成本效益，形成同一社会专业服务领域内各单位形成竞争机制，进而达到行政事业单位内部控制建设事半功倍的效果。S 参考文献： 1.财政部会计司.行政事业单位内部控制规范讲解M.北京：经济科学出版社，2013. 2.王光远.中美政府内部控制发展回顾与评述M.北京：中国时代经济出版社，2009. 3.国家审计署审计科研所课题组.政府部门内部控制失效溯源J.财经，2007， （5）.
