1、1检察机关提起环境行政公益诉讼的可行性分析摘 要 2014 年 10 月 20 日，贵州金沙县环保局被金沙县人民检察院诉至法院，请求判令金沙县环保局依法履行处罚职责。此案被视为检察机关提起环境公益诉讼制度构建的新起点并因首次由检察机关充当启动环境行政公益诉讼的先锋而备受关注。本文将从环境行政公益诉讼由检察机关提起的理论和实践角度出发，分析其所具有的正当性和优势性。关键词 环境行政公益诉讼 原告资格 检察机关 基金项目：“2015 年西南政法大学本科生科研训练创新活动资助项目 2015-BZX-064”。 作者简介：叶晗，西南政法大学经济法学院，本科在读生；李彤，西南政法大学民商法学院，本科在读
2、生。 中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）05-121-02 一、环境公益诉讼由检察机关提起的正当性 （一）公共信托理论 环境中的各种元素如水、空气、大气，是人类生存必不可少的要素，环境鉴于其自身的特殊性和对人类的重要性可视为人类社会的公共财产，不可为个人所独立享有。同时，对环境破坏之后果也不可能单独作用于个体，其后果会直接或间接作用于非直接利害关系人。如此看来，将原2告范围局限于直接利害关系人并不能最大化的实现对利益的保护。公共信托理论则是基于环境利益最大化而产生，在公共信托理论中，公民将环境这一公共财产委托给国家进行管理，由国家成为信托关系的受
3、托人。检察机关作为环境公益诉讼的原告即是公共信托理论的体现。检察机关成为直接利益关系人之外具备原告资格的第三方，为维护社会公共利益而参加环境诉讼，作为受托者代表人民行使诉权，维护人民的环境利益。此理论有效回应了检察机关作为环境公益诉讼当事人时实体权利和程序权利不统一的质疑。 （二）公诉权理论 公诉权指的是检察机关代表国家对危害国家或社会利益的行为进行控诉的权利。目前公诉权的行使主要偏重于刑事领域，但并不排除公诉权在行政和民事领域的行使，即公诉权理应可在环境公益行政诉讼中行使。当关乎国家和社会利益的环境遭受到破坏时，检察机关基于公诉权理论即可代表国家对触犯环境法律规范的当事人提起诉讼。在我国现阶
4、段法律对公民诉权有很大程度限制的背景下，检察机关拥有提起环境公益诉讼的原告资格是对公民环境权进一步的维护，同时解决了非行政相对人和非关系利益人的环境利益受到侵害却不在法律保护范围内的问题。（三） 程序主体理论 随着社会及法治的发展，传统上仅基于实体权利考虑当事人诉讼资格的窠臼被逐渐突破，独立的程序当事人开始纳入诉讼主体的考虑范围，程序主体理论即是此变化的体现。此理论的重点在于诉讼当事人可以根3据法律规定作为诉讼主体，而非传统上因自身利益受到直接侵害的主体适格。基于程序主体理论进一步衍生出来的“行政越权理论”亦明确了程序意义上的主体充当行政诉讼原告的正当性。程序主体理论在环境公益诉讼领域具体体现
5、为检察机关被赋予参与环境公益诉讼程序意义上的主体资格。 二、我国检察机关提起环境行政公益诉讼的比较优势分析 （一）公民提起环境公益诉讼存在诸多障碍 近年来，随着环境污染的加重和环境教育的重视，我国公民的环境危机意识和环保意识大大提升，公民对自身健康权、财产权和享受优良环境的权利意识日益觉醒。我国公民渐渐活跃在环境行政公益诉讼的舞台之上，然而他们在维护公共利益的道路上却面临着诸多障碍。 首先是缺乏统一的立法指导。 环境保护法第 6 条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务” ，但立法者始终未从赋予公民“公益诉权”的角度来履行这项义务，而是更多地强调一种“消极义务” 。虽然我国部分省市已出台地方性
6、政策和法规赋予公民起诉资格，如海南省于 2011 年7 月制定的关于开展环境资源民事公益诉讼试点的实施意见中就规定了公民可以提起环境公益诉讼，但大多数类似的法律文件都只将该原告资格限定在民事公益诉讼方面，仍未涉及行政公益诉讼领域。如 2003 年金喜奎诉杭州市规划局一案中，西湖区人民法院以原告不适格为由作出不予立案的裁定，杭州市中原维持原判。立法的缺失为公民提起环境行政公益诉讼筑起了高墙，各地方人民法院普遍以“主体不适格”为由拒绝受理。 4其次是原被告双方的地位不对等。在中国传统法律文化中， “厌诉”的观念在民事法律关系中挥之不去，而“惧诉”的思想在行政法律关系中更是根深蒂固。在“民告官”中，
7、处于弱势地位的公民大都面临着败诉和被报复的思想包袱，只能对处于强势地位的行政机关望而生畏。此外，双方地位不对等还表现在信息上不对称。我国的环境信息公开制度并不完善，公民只能从环境状况公报和环境质量报告等十分有限的渠道获取环境信息，但这些信息的公开时间掌握在政府手里，多具有滞后性。公民在获取环境信息方面处于被动地位，很难及时发现环境问题和收集证据。 最后是心有余而力不足。环境公益诉讼所带来的专业性问题和巨额诉讼成本将大幅度削减公民的诉讼积极性。环境公益诉讼标的额巨大，需要原告收集广泛的证据，进行复杂的鉴定，面对庞大的鉴定费用、律师费用和调查取证所耗费的时间精力，公民多是望而却步。 （二）环保 N
8、GO 提起环境行政公益诉讼面临内忧外患 民事诉讼法 、 环境保护法和最高人民法院关于审理环境民事公益案件适用法律若干问题的解释赋予了环保 NGO 提起环境民事公益诉讼的原告资格，有关环保 NGO 提起环境行政公益诉讼的立法文件指日可待。但其在提起环境公益诉讼的可操作性方面仍存在着许多问题。 1.环保 NGO 提起环境公益诉讼的外患： （1）社会团体准入门槛高，审批管理模式僵化。在目前法律制度下，想要成立一个社会团体并非易事。成立社会团体需要通过工商部门和民政部门的登记，并缴纳一定税费，这成为了资金不充裕的民间草根环保5组织的第一道障碍。 此外，我国社会团体登记管理条例和民办非企业单位登记管理暂
9、行条例为环保社会团体的注册设下了较高的准入标准，并且规定了严格的审批制度：双重审批制。环保 NGO 若要取得合法的地位，不仅要经过行政主管单位的审批，还要得到业务主管单位的审批。 根据社会团体登记管理条例第 13 条的规定，若社会团体申请登记之前“在同一行政区域已有业务范围相同或相似的社会团体” ，那么“登记管理机关不予批准筹备” 。该条“不竞争原则”过分阻碍了新环保NGO 的兴起。 （2）诉讼成本的不可承受之重。目前我国尚未对环境公益诉讼的诉讼费用进行特别规定，根据诉讼费用交纳办法 ，环保 NGO 提起一项环境公益诉讼，需预先缴纳诉讼费，而该诉讼费用则根据诉讼标的即损害赔偿额的百分比进行计算
10、，由于环境损害涉及的是不特定多数人的公共利益，所以诉讼费用必然十分庞大。即使能够足额交纳诉讼费用，倘若败诉，该笔费用则全部由其承担。这种为公众谋利却自担风险的诉讼，让绝大多数资金困难或无胜诉把握的环保 NGO 望而却步。 除此之外，环保 NGO 在举证方面将会耗费更多的资金。由于需要评估环境损害的程度、考察受到损害的地域范围和估量环境修复的成本等，环保 NGO 限于自身专业性和技术性不足，常常需要聘请专业人士进行鉴定，而这笔鉴定费用不可小觑。 2.环保 NGO 提起环境公益诉讼的内忧： 资金短缺问题是我国环保 NGO 面临的第一道难关。在我国，环保 NGO6的资金来源于基金、捐赠、会费、自行创
11、收等，但这些经济来源都不够稳定，不足以支持环保 NGO 的长期正常运作。据统计，我国环保 NGO 的固定资金来源仅占全部社会组织的 27%，多数环保 NGO 的硬件、软件设施严重匮乏，甚至没有固定的办公场所。 资金困乏直接降低了环保 NGO 的专业性，由于自身都难以为继，更不可能吸引或聘请高水平的专业人士加入到组织当中，也无法支付组织现有人员的专业培训经费，在环境损害鉴定勘验等方面的专业性难以得到保证。环保组织不仅缺少环境资源方面专业人才的援助，在诉讼中也无力聘请专业的律师团队或法律机构来与被告方抗衡。 此外，从组织构成和内部运作来看，我国环保 NGO 大部分由政府推动建立，主要由行政人员或退
12、休领导干部进行管理，其运行机制也与行政机关高度一致，大多数组织人员并无维护环境的热情。在这样大面积官僚化的组织结构下，会对行政机关提起环境公益诉讼的环保 NGO 恐怕寥寥无几。 （三）检察机关提起环境行政公益诉讼的现实优势 世界上现已有许多国家赋予检察机关提起环境诉讼的资格并建立起由检察机关启动环境公益诉讼的制度：英国将检察机关进行行政公益诉讼视为以公法之名保护司法之诉，美国的私人检察总长制度确定了检察机关起诉的正当性，德国则建立了公益代表人制度。可见，由检察机关提起环境公益诉讼早已是世界的潮流趋势。 我国虽未正式建立类似制度，但从历史先例、现有宪政体制和已有法治环境来看，现已具备建立此项制度
13、的成熟时机。新民主主义革命时7期和新中国成立之初，皆有法律授权检察机关以诉讼当事人或公益代表人身份参与行政诉讼。 宪法和人民检察院组织法皆规定了检察机关有权对侵害国家利益和社会利益的行政违法行为进行监督，其中以当事人身份提起诉讼可谓是一种强有力的监督方式。检察机关被宪法授予了保障公共利益的权利，在此体制之下，检察机关有职责代表国家进行公诉，为维护人民利益提起诉讼。此外，我国检察机关于公益诉讼领域已在起诉、调查取证、与法院协调方面积累了大量的实践经验，为检察机关提起行政公益诉讼之探索奠定了基础。同时，金沙县检察院诉环保局一案促使我国各地检察机关开始重视环境行政公益诉讼领域并进行了有益探索。综上可
14、见，建立检察机关提起行政环境公益诉讼的时机已经成熟。 三、构建以检察机关为主、环保非政府组织和公民为辅的诉讼提起模式 虽然公民与环保 NGO 在提起诉讼方面存在诸多障碍，但我们仍不可忽视其在环境行政公益诉讼中可发挥的作用，更不可因噎废食而否定他们应享有的原告资格，否则会限制公众参与环境保护的渠道，进而打消公众保护环境的积极性。虽然由检察机关提起环境行政公益诉讼能够最大限度防止司法资源的浪费，提高诉讼效率，但鉴于检察机关身兼数职，不仅肩负对各种国家机关进行法律监督的职责，还要耗费极大精力打击刑事犯罪行为，故不宜为其添加太多负担。 从数国的环境行政公益诉讼的实践经验可知，无论是谁作为原告主体，都必
15、须先履行告知行政机关停止不当作为或要求其作为的通知程序，8并给予行政机关一定宽限期让其改正，在宽限期间不得起诉。这一程序旨在节约司法资源，我国也理应借鉴这一前置程序，并基于此程序可发挥公民与环保 NGO 的作用。笔者认为，应由公民与环保 NGO 作为先行“侦察员” 。公民和社会组织具有分散性，故最容易且最早发现环境污染状况和行政机关的不当行政行为，由此可省去检察机关进行监测的时间成本和劳动成本。在三者之间应建立起良好的联动机制，由公民和环保NGO 将情况向检察机关汇报，并由检察机关授权二者向行政机关发出警示通知和监督该行政机关的改正情况，当宽限期过后该行政机关仍拒不改正的，公民和环保 NGO 可报告检察机关，再由检察机关提起环境行政公益诉讼。 参考文献： 1冯炯.社会组织作为环境公益诉讼原告的法律辨析.法制与社会.2015（9）. 2寇益萍.环保非政府组织在环境公益诉讼中的原告地位.长沙：湖南师范大学.2012. 3刘逢、王锐兰、楚俊.中国民间环保组织的生存现状及发展.云南社会科学.2006（1）.
