1、1检察机关参与民事公益诉讼研究摘 要 由检察机关提起民事公益诉讼以维护社会公共利益，在域外是普遍现象，也必然是我国民事诉讼制度发展的重要方向。今年六月，最高人民检察院在北京等十三个省市区开展检察机关提起公益诉讼试点工作，在实践中开展积极探索，为未来立法积累经验。本文将就构建完善检察机关开展公益诉讼制度的基础问题提出建议，以求更好地维护社会公共利益。 关键词 民事 公益诉讼 检察机关 作者简介：刘晓珊，天津市河东区人民检察院法警队干部。 中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）09-126-02 由检察机关提起民事公益诉讼在域外已有不少成功案例，也符合现
2、代民事诉讼制度的发展方向。2012 年修改的民事诉讼法新规定了公益诉讼制度，可谓是我国民主法制建设道路上重要的里程碑。近年来，在我国经济飞速发展过程中，侵害社会公共利益的案件时有发生， “公益诉讼”一词也逐渐被人们所熟悉。今年六月，全国人大常委会授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展检察机关提起公益诉讼试点，这一决定充分体现公益诉讼制度未来的发展趋势。 一、民事公益诉讼的涵义 2公益诉讼是基于“公共利益”而产生，其有别于纯“私人利益”的诉讼，早在古罗马时期即以起源，相对于私益诉讼而言，除法律有特别规定者外，凡市民皆可提起的为公益诉讼。
3、根据我国相关法律规定，公益诉讼是指由法律授权，与案件不存在利害关系的机关和社会团体，由其对给公共利益造成侵害的违法行为，提起诉讼并追究法律责任的诉讼制度。 关于何为民事公益诉讼，在我国法学理论界也存在多种定义，笔者认为民事公益诉讼是指在民事经济关系中，由经过法律授权的特定国家机关、社会团体、个人，对侵害国家利益、社会公共利益或不特定多数人的利益的违反民事、经济相关法律规定的行为，向法院提起民事诉讼的法律活动。 二、 民事公益诉讼制度开展遇到的实际困难 近几年，随着公共利益遭受侵害的事件不断增多，公众对公益诉讼制度的关注度不断增强。虽然环境污染、产品缺陷等问题屡见不鲜，与百姓生活息息相关的垄断经
4、营、随意涨价等事件时有发生，使社会公共利益受到严重侵害，但是由于我国公益诉讼起步较晚，目前尚未形成一套完整的制度体系，导致检察机关在民事公益诉讼中处于尴尬地位，不能充分行使手中职权。 （一） 诉讼主体资格不明确 对于检察机关能否代表国家提起公益诉讼，理论界和实务界都存在很大分歧，争论的关键在于检察机关提起民事公益诉讼是否具有法律支撑。2012 年新修订的民事诉讼法正式将民事公益诉讼制度确立其中，3这无疑是我国公益诉讼制度取得的重大发展。但是， 民事诉讼法第五十五条对于诉讼主体仅以“法律规定的机关和有关组织”进行规定，存在诉讼主体资格规定模糊的问题，需要对如何取得诉讼主体资格，予以明确规定。在现
5、阶段，检察机关取得诉讼主体资格仍缺少必要的法律支持，这种笼统规定的条款，不仅会使各个机关之间相互推诿，而且也不利于检察机关有效行使手中的职权。 （二） 诉讼地位没有具体规定 检察机关自身的性质和职责决定其符合提起民事公益诉讼的身份。由检察机关提起民事公益诉讼的目的，是为了充分将法律监督权运用到司法实践中，确保国家法律得到有效实施。关于检察机关在民事公益诉讼中的法律地位问题，理论界与实务界仍存在很大争议，主要有“法律监督说” 、 “原告说” 、 “公诉机关说” 、 “双重身份说”几种观点，从全国各地检察机关提起民事公益诉讼的实践来看，主要有原告和公诉机关两种身份。主张“原告”身份认为，既然在民事
6、程序中提起诉讼，理应遵循民事诉讼中的平等原则，无论何种身份、何种诉讼目的，都不应当赋予其特殊的权利。主张“公诉机关”身份认为，由检察机关提起民事公益诉讼，是国家对维护社会公共利益的司法介入，是对当事人处分原则的某种限缩。检察机关参与到民事公益诉讼，体现了公权对私权的渗透，在一定程度上，是对私法完全自治的制约，因而赋予其类似于刑事诉讼中公诉人的地位，更能体现国家公诉机关的性质。 （三） 面临办案人员紧缺和诉讼成本较高的困境 一方面，检察机关提起民事公益诉讼应当由民事行政检察部门的检4察官承担，这必将需要大量办案人员参与其中，但是，在我国各级检察机关民事行政检察部门中，都面临办案人员紧缺、专业力量
7、匮乏的问题，而且部分检察官的业务水平有待提升，运用专业知识、释法说理能力还需进一步加强。另一方面，从我国目前立法情况来看，尚未有一部法律就公益诉讼费用的承担问题进行具体规定，对此也存在多种观点，有的观点认为，任何司法活动必将产生司法成本，任何诉讼活动在运用一定的司法资源后都应支付价款；有的则认为，公益诉讼是为了维护不确定多数人的利益而提起，而不是维护个己私益，如果由原告方承担诉讼费用，不仅会增加原告的诉讼成本，而且将会增加原告方提起公益诉讼的顾虑；还有观点认为，既然是公益诉讼就应体现公益的目的，先期不收取受理费用，如果被告方败诉的，则由被告方承担所有诉讼费用。 三、 完善民事公益诉讼制度的几点
8、想法 公益诉讼已成为多数国家维护公共利益所采用的普遍手段，同时也是维护公共利益的最终、最有效方式。检察机关提起民事公益诉讼既是履行监督职能的重要体现，也是完善法治社会建设的必然要求。当前，如何充分发挥民事公益诉讼制度的积极作用，关键是要完善相关制度体系建设，更好的指导诉讼实践。 （一） 确定提起民事公益诉讼的受案范围 公益诉讼是以保护受益主体为不确定多数人的社会公共利益为目的提起的诉讼行为，这种利益的最大特点为开放性，一旦该损害侵犯不确定大多数人的利益，那么该种利益即可归为公共利益范畴。检察机关能够维护的公共利益，也应该在以上范畴之内。现阶段，例如污染环境、5侵害众多消费者合法权益、垄断性经营
9、、国有资产流失、群体利益受损等案件都应该属于民事公益诉讼范畴。 （二）明确检察机关在民事公益诉讼中的举证责任 证据制度是所有诉讼的根本制度，举证责任更是证据制度的重中之重。举证责任是指当事人应承担收集和提供证据证明自己主张的义务，否则其主张将在审理过程中不予采纳。关于在民事公益诉讼中如何分担举证责任，学者们也有检察机关举证说、被告举证说、举证责任分担说等不同观点。笔者认为，检察机关提起的民事公益诉讼案件一般具有社会影响力大、案情错综复杂、专业技术性强等特点，而且，检察机关属于事后介入，对于调取事发时相关的证据存在很大难度，因此，在民事公益诉讼中合理分配举证责任，由检察机关承担公共利益已经受到损
10、害或即将因民事违法行为而受到损害的举证责任，由被告方承担其行为合法性的举证责任，更有利于实现双方当事人的平衡，从而有效保护社会公共利益。 （三）赋予检察机关完全的处分权 民事诉讼法第十三条规定：“当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利。 ”诉讼权利指放弃、变更诉讼请求，进行和解，接受调解，撤诉等。当事人可以通过行使诉讼权利来实现自己在诉讼活动中的实体权利。那么检察机关在民事公益诉讼中拥有哪些处分权呢？首先，检察机关作为民事公益诉讼的一方主体，应享有与另一方主体平等的处分权，这样才能达到权利平等，从而实现当事人的地位平等。其次，检察机关提起诉讼是为维护社会公共利益，所代表的是不6确定的社会公众，如果不赋予检察机关完全的处分权，必将会影响诉讼程序的正常进展，导致案件审理的过分拖延，从而影响诉讼效率，不能够及时有效地保护公共利益，从而失去民事公益诉讼的价值。所以，在民事公益诉讼过程中，应当赋予检察机关完全处分权，当然也有必要由人民法院通过审查核实等方法，对检察机关行使处分权加以限制和监督。
