1、1解决我国地方政府债务问题的对策分析摘 要 近年来，地方政府债务呈现规模扩张的趋势，逐渐超越了地方政府财政的负担能力，甚至威胁到我国地方经济的安全与发展。因此，必须采取有效的对策来化解我国地方政府债务的困境。本文分析了我国地方政府债务存在的问题及形成的原因，并进一步从完善分税制度、深化金融机构转型以及监督与约束地方政府举借债务等环节提供了对策与建议，以期促使我国地方政府债务走上健康发展的道路。 关键词 地方政府 债务问题 解决对策 作者简介：杨淑君，东北师范大学政法学院硕士研究生。 中图分类号：D922.2 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）05-093-02 当前，随着
2、国内经济下行压力不断增加，政府为了“保增长、保稳定” ，实行了宽松的货币政策和财政政策，在促进就业、缓解经济快速下降、拉动国内投资等方面发挥的了重要作用。与此同时，地方政府则通过债券来拉动经济增长，增强地方规模投资的力度，促进地方政府财政同中央政府在投资方向与内容上的匹配与融合。部分地方政府举债的规模不断膨胀，已经远远高出其可偿还的能力范围，出现了大量的超负荷运转的情况，给我国的经济发展和社会秩序造成了实然的影响。因此，寻找解决地方政府债务问题的有效途径，成为了当前重要的问题。 一、我国地方政府债务存在的问题 2地方政府债务，指的是地方政府根据相关协议的事先约定，以债务人的角色根据法律法规的内
3、容对债权人担负资金补偿的有关责任。在促进地方经济发展上，政府举借债务着实带来了一定的成效，但是冗乱庞杂的债务网络，给地方政府债务造成了一系列问题。 （一）债务规模庞大，重心不断下移 国家审计署 2013 年公布的全国政府性债务审计结果表明：“到2013 年 6 月底，全国范围内地方政府应当偿还的债务共计 108859.17 亿元，26655.77 亿元的债务地方政府应当承担担保责任。在总的债务当中，省市县三级地方政府应当偿还的债务剩余量为 105789.05 亿元，相较于2010 年底的债务余额，增加了 38679.54 亿元，在一年时间内增长了19.97%。其中，省级政府增长了 14.41%
4、、市级政府增长了 17.36%、县级政府增长了 26.59%。 ”这些数据揭示了地方政府债务在近年不断快速积累的事实。另外，在不同的地方政府层级中，基层政府财政由于回旋余地的不足，在面临风险时不能够很好地向外释放。所以在发展经济的过程中，我国地方各级政府举借不同类型债务的整体容量在逐渐扩张，并且不断向基层政府下移。 （二）债务隐蔽性强，缺乏透明度 根据中华人民共和预算法规定 ，地方政府不允许列赤字，除了相关另行规定之外，我国的各级地方政府不能够通过债券的形式举借债务。然而，各级地方政府往往在收支难以平衡时采取变通的方式进行债务融资。其中最常见的就是各级地方政府通过向本区域范围内的单位、部门，或
5、者政府自身举办建立的投资公司等举借的债务进行担保。如果某个单3位、部门或者政府投资公司能够如期还贷，这种担保既可以完成政府想做但却没钱做的事，又不导致直接的财政支出，也不会直接违反预算法所规定的预算平衡原则。但如果举债进行投资最终不能成功或者逾期无法履行偿还债务的义务，该地方政府就具有了清偿债务的责任。因为让政府进行担保的间接债务，是一种制度外的容融资方式，因此，长期以来很难在公开的常规统计数据中获得地方债务的确切规模，而且这种举债方式隐蔽性很强，透明度很低。如果地方政府出现了不能按照约定进行担保，或者陷入无法还清债款等状况，中央政府才有可能介入地方政府债务当中，增加了中央政府对地方政府负债的
6、隐性担保。 （三）债务偿还能力低，资金使用效率不高 很多地方政府举借的债务远远超过了自身的偿还能力，逾期债务余额不断累积。2013 年的全国政府性债务审计结果从全国层面分析的政府所承担的债务偿还状况显示， “到 2012 年底，在全国范围内有 3 个省级政府、99 个市级政府、195 个县级政府以及 3465 个乡镇政府还有着超过 100%的负债率；同时 2 个省级政府、31 个市级政府、29 个县级政府以及 148 个乡镇政府的举借新的债务偿还往年债务的比例率高出了20%。2011 年的调查中还列出了有 4 个市级政府和 23 个县级政府逾期债务率超过了 10%。 ”可见，地方债务负担有日趋
7、加重之势，处于困境中的地方政府偿债能力低下。然而，一些地方政府还在继续采取其强势的地位，运用不同的手段套用银行和社会中的资金，来进行项目的融资。这些融资项目中，很多是政府为了用于基础设施投资建设或兴办扶持国有企业，实现“政绩工程” 、 “形象工程” 。甚至一些地方政府筹集到资金后，4不能及时安排使用并促进其发挥效益与作用，致使地方政府债务存在巨大的潜在风险。 二、我国地方政府债务的成因 地方政府债务的形成是由于历史的以及客观的等多方面的原因造成的，具体而言，可以从以下几个方面进行分析： （一） 财政体制不健全 我国各级地方政府所出现的债务问题，一部分是受到了财政体制改革遗留问题的影响而造成。由
8、于我国的分税制改革的弊端，使得全国范围内财权逐渐呈现往中央政府上移的趋势，与此同时，事权却日益往基层政府下放。各级地方政府不仅需要向中央政府缴纳一定的税务，同时在本级政府范围内进行公共基础设施建设、提供义务教育、维护社会治安等。而地方税种规模小，税源分散，面临自主财力不足的问题。但政府之间转移支付制度尚未真正建立起来，很难通过转移支付来实现。因为地方政府在事权的增加的同时，财权相应地减少，在巨大的财政压力面前，地方政府被迫通过举债等方式来弥补政府财政资金的不足。 （二） 预算约束的影响 地方政府债务所出现的困局进一步显示了当前我国预算管理体制的缺陷。首先，中央政府对地方政府的预算软约束力度较弱
9、。地方政府陷入无法还清债款的信任危机之后，中央政府才以兜底的方式救助地方政府，加剧了市场中道德风险的产生，一定程度上默许了地方政府在本地区范围内举债的行为。其次，我国金融体制对各级地方政府举债的约束力不足。地方政府解决的债务很大一部分来自于金融机构以及商业银行，5而举债时由政府的信誉作为担保，这些商业银行和金融机构往往会响应政府的号召，为政府所管辖的单位或部门，或政府成立的政府投资公司发放贷款。这种软约束不利于政府对举债规模的控制以及实现资金的和利用。最后，地方人大对地方政府的约束软化。由于地方人大针对地方政府的财政预算草案和预算相关的监督结果做出的修正意见在法律效力上存有不足，一地方政府对预
10、算监督结果及修正意见不能很好地贯彻执行。 （三） 公共管理体制的缺失 公共管理体制的缺失，进一步恶化了我国地方政府债务的困境。首先，自 2008 年金融危机以后，我国实行积极的货币政策和财政政策，依靠投资实现经济的增长。地方政府为了响应国家的政策，密切配合中央政府进行大规模的投资，通过地方的投资融资平台，大力举借债务。其次，政府职能的越位现象仍大量存在。为了促进本地区经济的发展，地方政府往往运用非经济的手段对经济实行大规模的干预，与政府市场监管的职能背道而驰。另外，受现行政绩考核制度的影响，地方政府和官员对于政绩和仕途的追逐造成了投资的高增长和高波动。现在，我国对地方政府的考核很大程度上还和
11、GDP 联系在一起，造成了一些地方官员不顾经济发展的规律，无视政府债务的偿还能力，大力举借债务，搞“政绩工程”投资的重复性、低效性、短期性以及由此形成的各种途径的债务，为基层政府的财政问题埋下了隐患。 三、解决我国地方政府债务问题的对策 地方政府债务问题的解决是一个长期的复杂过程，但是从目前的情况来看，这一问题的解决应主要从制度、金融体系改革和监管三个方面6入手。 （一）进一步完善分税制度 完善分税制改革，需要科学划分事权，做到财权与事权二者之间的统一。根据事权与财权匹配的理念，对每一级地方政府的事权进行规范，并以法律的形式加以确认，防止出现相互推诿的现象。对于地方性质的公共品，如路灯、消防、
12、公共交通、基础设施等应由地方供应，全国性的共享物品和服务（如国防、外交、全国性的基础设施）等由中央政府提供。中央政府应当在宏观经济调控上有效发挥其作用，同时，地方政府也不应当在财政政策以及金融政策上对中央政府造成影响与干扰。 优化地方税收体系。分税制改革之后，中央集中了很多重要的税源，留给地方一些分散的、额度小的、征收成本较高的税种。对于地方政府而言，在新税种上不具有设置的权利，同时在以往税种的税基和税率调整上也不具备话语权，无法满足地方政府财政支出。因此，需要建立地方税主体税种，使地方税成为地方政府财政的主要来源。与此同时，可以赋予地方政府一定的税收立法权，使地方政府能够根据地方特色，结合当
13、地实际情况开设相应的税种，以获得税收。 落实转移支付制度。转移支付制度对于基本公共服务均等化的实现以及国家宏观调控职能的发挥起了良好的促进作用。为了缓解地方政府的债务困境，就需要进一步要落实转移支付制度，缩小不同地区间的财力差距，实现各级政府的均等发展，增加均衡化转移支付所占的比例。 （二）深化金融机构改革 地方政府的债务有一部分来自于金融机构的不良资产，为了防止政7府以其优势地位对金融机构产生影响而导致新的债务的产生，并促使地方政府处理好已有的债务，就需要深化金融体制改革，其中的关键在于理顺地方政府同金融机构二者之间的关系。地方政府要给予地方金融机构一定的独立性，降低对国有银行不必要的行政干
14、预，使经融机构实现经营性的转变，按照安全、流动以及受益的原则发放贷款，防止和规避资产的流失。地方政府也要加强对金融机构的监管，尤其是对金融机构业务的监管。通过强化金融机构的考核，使金融机构不断走向正规化、规范化的道路，有效规避金融风险。 保障金融机构的资本。实现金融机构政策性业务以及商业性业务额的有效分离，对于金融机构政策性的业务的亏损，地方政府在原则上可以给予弥补。而对于金融机构的商业性业务，则需要地方政府经过具体权衡之后才能决定是否能够给予弥补。并进一步通过对金融机构资本的不断补充，减少政府的股份，增加其他投资者股份，实现股份制改造。 （三） 加强对地方政府债务管理的监督与约束 为了防止地
15、方政府不规范地大规模举借债务，需要对地方政府债务管理行为进行有效的监督与约束。通过落实债务管理的行政问责制，对债务管理相关主体事后责任进行追究，以防止债务资金被挪为他用，避免因地方政府大肆举借债务而产生严重损失等不良后果。 加强地方人大及其常委会对本级政府举债行为的约束与监督。地方政府的举债行为要受到同级人大及其常委会的检查，同时地方人大及其常委会需要对社会公众关于政府非法执法的申诉、控告以及检举等行为进行受理。另外，地方人大也可利用督办议案、调查、建议等其他方法，8督促地方政府不断规范债务管理行为。 推进地方政府债务信息的公开。明确当前地方政府会计核算的界限，构建包括地方政府举债的信息收集、公布等运作环节的阳光制度。政府可利用政务公开栏、政府官方网站等公开的媒介平台发布政府的债务状况，在保障投资者的知情权的同时，实现社会公众对政府债务管理的有效监督。 参考文献： 1詹向阳、郑艳文.地方政府债务置换的影响.中国金融.2015（20）. 2赵海蕾、黄秀女.地方政府债务难题破解与策略选择.理论探讨.2015（1）. 3俊龙、狄运中.我国地方政府债务及其风险控制研究.经济问题.2011（2）.
