1、1荆门市城乡发展一体化的探索与思考近年来，各地在创新城乡发展一体化的体制机制上进行了许多探索，湖北省荆门市是具有代表性的城市之一。2016 年 4 月 24 日29 日，中央党校第 40 期中青年干部培训一班三支部第一调研组赴荆门市，深入街道社区，走进田间地头，采取现场走访、座谈交流、查阅资料等形式进行了专题调研。 一、主要做法 荆门市地处湖北省中部、江汉平原腹地，素有“荆楚门户”之称，下辖 2 县 1 市 5 区，共 59 个乡镇（街道） 、1557 个村（社区） ，国土面积1.24 万平方公里，人口 300 万人；境内低山、丘陵、平原、湖区兼有，域内经济发展形态各不相同、发展水平各有差异。
2、近年来，荆门市牢固树立协调发展理念，着力推进城乡规划建设、产业发展、基础设施、公共服务、生态保护和社会治理一体化，积极探索城乡统筹发展之路，成为湖北省首个整市推进的国家现代农业示范区、国家现代农业科技示范区。全市城镇化率由 2010 年的 45.5%提高到 2015 年的 54.21%，年均提高 1.74 个百分点；2015 年城乡居民人均可支配收入比为 1.81，远低于全国（2.91） 、全省（2.51）平均水平。荆门市主要做法是： （一）坚持城乡一体规划 荆门市坚持把规划作为城乡发展一体化的先导，推进全域规划、多规协调，着力健全城乡规划体系。全市版图作为一个整体，构建了2“1+3+6+X”
3、的空间体系，即建设 1 个百万人口大城市、3 个中等城市、6 个小城市和一批特色镇和新型农村社区，做到经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划、基础设施建设规划等相互衔接，确保市、县、镇、村各级规划全覆盖、相协调。 （二）推动城乡基础设施互联互通 荆门市按照“衔接互补、联网共享”的原则，统筹谋划城乡交通、供水、供电、信息等基础设施布局和建设，不断缩小城乡基础条件差距。全市高速公路、国道、省道和县、镇、村、组公路有机衔接，行政村通客车实现全覆盖；农村饮水安全普及率达 98.84%以上；乡村通电率达100%；有线电视通村率达 72%，宽带通村率达 92%。 （三）实施城乡公共服务
4、均等化 掇刀区于 2009 年率先实行城镇职工、城镇居民和农村居民医疗保险一体化，实现城乡居民“无差异”享有医疗保险。全市教育实行学区内“行政统一管理、教学统一安排、师资统一调配、资源统一使用、考核统一标准”管理模式，让农村学校共享城市优质教育资源。通过整合医疗资源，实行集团化运作，让基层群众便捷分享城市优质医疗资源。组建住房保障中心，在全省率先建立普通商品住房按 5%比例配建保障房制度。推进社区、社会组织、专业社会工作“三社联动” ，加强城乡社区治理体系和治理能力建设。 （四）加快城乡产业融合发展 坚持城乡产业融合发展、农村一二三产业融合发展“双融合” ，以城区产业高端化带动农业产业化。城区
5、形成七大主导产业，即精细化工、3农产品加工、装备制造、大健康、再生资源利用与环保、新能源新材料、电子信息等，成为城乡产业发展的龙头。不断创新农业产业化模式，按户连片种植的“沙洋模式”通过村组内部经营权流转、承包权互换和承包地重分等形式，最大限度地实现家庭规模经营；农村一二三产业融合发展的“彭墩模式”以村企共建、迁村腾地为突破口，深耕现代农业，做强农产品精深加工业，拓展农业休闲观光功能，培育农村电商、 “粮食银行”等新业态；发展壮大村级集体经济的“湖山模式”从规范“三资”入手整合集体资源，实行集约经营；新农村建设的“马岭模式”以农民股东化、管理公司化、经营集约化、发展产业化、居住集中化、养老福利
6、化为主要内容，联合村民共同打造绿色生态新家园。 （五）促进城乡要素自由合理流动 掇刀区在 2010 年实现城乡居民户口统一登记，实行居住证制度。2015 年 9 月，荆门市制定了关于深化户籍制度改革的实施意见 ，是湖北省较早出台户籍制度改革意见的市，具有政策门槛低、落户程序简、办理落户快、服务质量优的特点，确保了农民“进得来、留得住、住得安、过得好” 。 “十二五”期间，该市转移农村劳动力约 50 万人，不仅吸纳荆门本地的农业人口转移就业，而且吸纳周边地区农民来就业。积极发展土地股份合作社，注重推进土地集中连片流转，推行先股后转的土地流转形式，全市土地流转面积达到 230 万亩，占家庭承包耕地
7、总面积的 71.6%。积极探索多元化、可持续的投融资体制机制，设立了中国农谷现代农业产业发展投资基金等产业发展基金，引导金融资本和社会资本投入农村。抓好普惠金融网格化服务试点工作，在钟祥市开展农村承包4土地的经营权抵押贷款和“合作社+金融”试点工作，构建多层次、广覆盖、低成本的新型农村金融服务机制。 二、困难问题 （一）在“农民怎么分流”上，农民进城的多，但落户的不多 荆门市目前常住人口城镇化率为 54.2%，但户籍人口城镇化率只有28.8%，大量农业转移人口处于“半市民化”状态。进城务工农民对城市户口需求下降。由于户籍制度与土地制度相互衔接不够，导致进城务工农民彻底“入城”意愿不强，城、乡“
8、两头占”的想法还普遍存在。这造成相当多已在城镇稳定就业的农民工难以融入城镇社区，也造成留在农村的农民难以实现规模化经营和收入提高。 （二）在“资金怎么筹集”上，政府投入不断增加，但社会资本跟进不够 “十二五”期间，荆门市对“三农”投入持续增加，累计投入近 180亿元，年均增长 11%。由于城乡一体化建设资金需求大、期限长，仅靠政府投入无疑是杯水车薪。荆门市通过推行 PPP 模式、设立产业发展基金、推动地方投融资平台转型等举措，在拓宽资金来源渠道上做了一些探索，但由于社会资本的逐利性，导致资金配置偏向城市，大部分社会资本仍然涌入城市，客观上城市成为农村资金的“抽水机” ，农村资金缺口仍然很大。
9、（三）在“土地怎么盘活”上，改革破了题，但资本化通道尚未打通 近年来，荆门市积极探索农村土地管理制度创新，但由于配套的国家法律法规和政策尚未出台，关键的体制障碍还没有根本消除，农5村土地不能有效转化为资本，财产性价值无法实现，制约了土地这一关键要素的自由流动和平等交换。 （四）在“保障怎么均衡”上，基本公共服务网络基本建立，但均衡性有待增强 荆门市虽然基本建立了以科技、教育、文化、卫生、体育等为主要内容的覆盖城乡的公共服务体系，但城乡和社会群体之间的公共服务不均衡等现象仍然存在。在政策壁垒方面，城镇职工和居民医保、新农合分别由人社、卫计部门分块经办管理，导致出现重复参保、业务交叉和管理分散等问
10、题；城镇企业职工基本养老保险目前实行省级统筹，机关事业养老保险、城乡居民养老保险实行市、县（市、区）级统筹，医疗保险实行市级统筹，影响到城乡社会保险之间制度整合和转移接续，不利于不同群体的自由流动。在公共资源配置方面，城乡投入差距较大，资源布局合理性有待加强，人才流失严重，专业服务能力明显不足。 三、几点启示 （一）推进城乡发展一体化，必须把城乡作为生命共同体来看待 我国传统城乡二元结构弊端明显，市场分离、要素分割，城乡发展不平衡不协调，发展差距不断拉大。从荆门市的实践看，推进城乡发展一体化，不是单纯的以城市为中心，把农民变市民，也不是单纯的以乡村为中心，把农村变城市，而是把城市和农村当作共存
11、共荣的生命共同体，用系统论的思路和理念统筹谋划和推进。要以“双轮驱动”思维，把城市和农村、市民和农民作为一个整体，让城乡间土地、资本、劳动力等要素双向流动起来，发挥“1+12”的聚合效应，使城乡功能互补、6相得益彰、和谐统一。 （二）推进城乡发展一体化，必须切实推动体制机制创新 推进城乡发展一体化最大的障碍，是体制机制的束缚。从荆门的实践看，要坚持以改革为动力，加大体制机制创新力度，促进生产要素在城乡之间合理流动、公共资源在城乡之间均衡配置，进一步激发发展活力。要加大投融资改革，构建城乡统筹的多元化投融资体系；探索农村土地改革，在国家推进试点的基础上，完善集体经营性建设用地入市制度，加快推进土
12、地征收、农村宅基地自愿有偿退出、农村产权流转和抵押融资等制度改革；深化户籍制度改革，推广居住证制度，让农业转移人口切实享受与户籍人口同等的市民待遇；推进公共服务均等化，加快建立标准化、制度化、法定化的社会保障体系。 （三）推进城乡发展一体化，必须因地制宜地确定发展路径 城与城、城与乡、乡与乡之间，在发展水平、基础设施、产业特点，以及区位、人口、资源等方面千差万别，推动城乡发展一体化不能用同一个模式、同一种套路。从荆门的实践看，要根据不同区域的区位条件、资源禀赋和发展基础，充分考虑到居住形态、生产业态、环境生态、社会状态等因素，坚持一域一策、重点突破、示范引路，合理确定发展方向，初步走出了一条符
13、合市情的城乡发展一体化新路子，避免“一刀切” 、“一把抓” 。 （四）推进城乡发展一体化，必须把加强基层党组织建设作为有力保障 基层党组织是党的全部工作和战斗力的基础。近年来，荆门市把加7强基层党组织建设作为统筹城乡发展的“第一工程” ，着力推进基本组织、基本队伍、基本活动、基本制度、基本保障等“五个基本”建设，提升了基层党组织的凝聚力和战斗力。从荆门市彭墩村、湖山村等先进典型来看，凡是城乡发展一体化步伐比较快、各项工作走在前列的村，都是“能人当家” 。由此可见，加快城乡发展一体化，离不开强有力的基层党组织，最关键的在于拥有一支高素质、能力强、有担当的带头人队伍。 四、政策建议 （一）加快推进
14、城乡同步建设 近年来，由于体制机制上的原因，导致城乡一体化建设重心偏向城市，各种资源和要素过多地配置到城市，城市各项软硬件建设普遍优于农村，引发了城乡发展失衡等诸多矛盾和问题。建议按照全域一体、统筹推进的思路，在大力推进新型工业化、城镇化，吸引农民“进城入厂”的同时，加快新农村建设步伐，推动农业产业化、农民职业化、农村社区化，最终实现城乡居民基本权益平等化、城乡居民公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化和城乡产业发展融合化。特别是在基础设施等硬件建设上，要同等投入、同步推进；在社会管理服务等软件建设上，要一视同仁、协同联动，实现城乡同步小康、同步现代化。 （二）理顺“多规合一”
15、体制机制 我国现行规划体系存在着规划名目繁多、话语体系各异、内容交叉冲突、技术标准各异、职能部门管理交叉重叠等现实问题，导致了主体功能区规划、国土规划、城乡规划、生态保护规划及产业、交通、市政8等各类专项规划自成体系、各自为战，缺乏有效的衔接和融合，政府实施规划的有效性、操作性大打折扣，不适应城乡发展一体化的要求。建议中央在开展“多规合一”试点的基础上，尽快制定“多规合一”编制技术标准，结合机构改革明确主管机构，赋予“多规合一”法定地位，并理顺体制机制。在现行体制下，可考虑由国家发改委牵头建立由国土资源部、住建部、环保部等有关专业规划主管部门共同参加的“多规合一”协调机制。 （三）尽快解决农村
16、“三块地”权益转让的法律和政策障碍 虽然中共中央办公厅、国务院办公厅印发的深化农村改革综合性实施方案指明了农村土地制度改革的方向，但目前国家主要采取试点方式推进农村土地制度改革，经全国人大常委会授权和批准，试点单位暂时调整实施国家相关法律法规的规定。建议中央结合试点单位的成功探索和实践，尽快修改完善相关法律法规和政策。一是允许城乡建设用地增减挂钩指标实行市域范围内交易使用；二是支持农村宅基地使用权在市域范围内的农村集体经济组织和成员之间转让、出租；三是鼓励农村集体经营性建设用地在符合规划和用途管制的前提下，实行与国有土地同等入市、同权同价；四是赋予农村承包土地的经营权、农民住房财产权、宅基地使
17、用权抵押融资法律效力等，最大限度地盘活农村土地资产。 （四）完善涉农资金整合机制 近年来，各地在涉农资金整合上进行了有益探索，但由于涉农资金渠道、性质和用途等政策规定不能突破，导致资金统筹使用的实际效果9不佳。建议中央有关部门从根本上改革现行涉农资金分配管理制度，整合各项涉农资金，在设定好绩效目标的前提下，以统一的专项转移支付或纳入一般转移支付逐级下达到县（市、区） ，增强县级财政在县域经济社会发展中的自主性。如果在中央层面无法整合涉农资金，可考虑从制度层面赋予县级政府整合使用的权限。 （五）加大社会资本参与农村公共基础设施投资运营的支持力度 在实践中，社会资本参与城市基础设施投资运营的积极性
18、较高，农村基础设施建设则少有人问津。建议国家进一步加大引导社会资本向农村流动的扶持力度，建立差别化融资模式和配套政策，在投资份额、收益分配、履约保障以及补偿机制上进行制度化设计，特别是要鼓励将经营性项目和公益性项目有机组合，建立“以丰补歉”的项目综合收益平衡机制，激发社会资本向公益性农村基础设施项目投资的积极性。 （调研组成员：宁夏回族自治区政府秘书长王紫云，国家发展改革委基础产业司司长费志荣，全国人大法工委立法室主任王瑞贺，黑龙江省伊春市委书记高环，浙江省嘉兴市市长胡海峰，辽宁省交通厅厅长葛乐夫，湖北省编办主任肖菊华，南京邮电大学校长杨震，财政部驻贵州专员办监察专员余功斌，武汉邮电科学研究院党委书记鲁国庆，国务院机关事务局服务司司长和培林，中国航天科工集团四院副院长高辉文）
