1、1九江城区人性化执法初探摘 要 在“人性化执法”理念逐步贯彻实施的过程中，通过重塑九江城管文化、组建女子中队、加强学习交流等途径，九江市城市管理行政执法工作取得了良好的成绩和效果；同时也仍然存在着权责划分不清、民众与城管关系协调不顺等诸多问题。本文借鉴上海“爱心帮帮车”案例，认为市执法局应开拓新思路，把握好“人性化”尺度，鼓励民众群策群力改善执法者、被执法者与民众之间的关系。 关键词 爱心帮帮车 人性化 执法 协调关系 作者简介：林亚兰，九江学院政法学院，助教，主要从事公共管理学教学与研究。 中图分类号：D67 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）01-227-02 一、
2、由“爱心帮帮车”透视“人性化执法”内涵 1996 年 10 月 1 日行政处罚法颁布实施后，国务院有关部门和地方政府出台了一系列执法程序规范。第一章第五条规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。 ”从那时起“处罚与教育相结合”的人性化概念开始在行政执法工作中得到提倡和采用。这标志着我国行政执法工作向规范化、人性化迈出了坚实的第一步。 （一） “爱心帮帮车”的诞生 2自 2008 年起，一款不足三平方米的半开放式红色推车陆续出现在上海市街头。它是由上海奥食卡餐饮管理有限公司一家以经营早餐为主的公司推出的，得到上海市政府大力支持，成为其就业
3、援助项目之一，被亲切称为“爱心帮帮车” 。而在那之前，上海市各街道上屡禁不绝的无证摊贩却是让行政执法人员大为头疼的难题。许多无证流动摊贩与城管的口舌之争甚至暴力相向等负面新闻频频爆出，一时间社会舆论自然而然偏向流动摊贩这类弱势群体，而把矛头指向了被“妖魔化”的城管，使其在公众心目中的形象一落千丈。 “城管”几乎成了“暴力”的代名词。尤其在科学技术飞速发展的信息时代，一部能上网的手机就能充当起行政执法人员执法过程中的监视器。不得不承认，暴力执法对被执法者造成了一定的人身、财产伤害，必然为社会所诟病。但值得深思的是：其一，为何我国行政执法人员与被执法者之间的冲突会屡屡发生？除了部分行政执法人员的自
4、身道德与职业素养缺失的原因，还因为不断有影响市容管理的无证摊贩；因为不断有不符合市容或环卫标准的建筑物或设施；因为不断有违章占道行为的组织或个人。拿起手机拍下照片和视频的公众只拍到城管的恶行，却很少有人会提前拍好导致暴力冲突的违反法律、法规的人或行为。又或者，也许是在城管多次劝说之后仍未奏效而造成后来被网曝的暴力冲突。其二，是不是由于被执法者的暴力抗法使得二者间的矛盾更加尖锐，进而导致执法过程在我国几乎陷入了以暴制暴的恶性循环？既然暴力无法从根本上解决问题，不妨将城市管理的思路稍作转变。赶不走的，换换形式让其留下；违规违法的，想想办法将其合法化；想蒙混过关的，也动之以情，晓之以理使其了解行政执
5、法3人员也有需要履行的职责和遵循的原则。这也恰好与为了适应当下政治、经济和社会发展需要打造服务型政府的理念相契合。 “爱心帮帮车”正是其中最有建设性的做法之一。 （二） “爱心帮帮车”为人性化执法增添新思路 为解决无证摊点给城市管理造成的窘境，上海市普陀区长寿路街道率先试点“爱心帮帮车”项目。由市容环境管理的单向思维转为以公众需求为导向尽量发挥其便民优势；由对无证商贩的严厉取缔转为以合法化便民摊为载体创造新的商业形态，从而解决政府“理子” 、城市“面子”与公众“肚子”的三重问题。 1. 大幅度减少无证摊位。既止不住、赶不走，又不能纵容这些影响市容环境的行为，于是本着“以人为本” 、 “以德治国
6、”的宗旨，将违法变为合法的一种新形式为广大市民所接受。 “爱心帮帮车”在广泛征求公众意见的基础上，选择性地设立早餐车特定地点，既不会占道经营影响正常执法，也能让市民吃到卫生、快捷的早餐。自发起一年之内，从最初试点时仅有的 30 辆很快增加到 242 辆。截止至 2015 年 8 月底已在上海的普陀、宝山、杨浦、黄浦等区有近 200 个站点。 2. 大规模解决失业就业。 “爱心帮帮车”的实际经营人员基本是就业困难的失业人员，其中就包括许多过去的无证摊贩。现如今站在这半开放式的小推车内忙碌的他们可以集中精神考虑诸如“一笼小笼包、两杯南瓜粥一共多少钱”这样的问题，而不必再一边工作一边紧张地环顾四周观
7、察城管有没有来。摊主们能拿到每月 1200 元的基本工资以及多劳多得的提成。此外，奥食卡公司还为他们缴纳“三金”及全年的意外保4险。这让许许多多失业人员在不到三平方米的小车里重新点燃了正常生活的希望。 3. 大范围保障食品安全。负责项目运营的公司经理戚声隆先生介绍说，早餐车及所有设备均是免费赠送的。项目运作中采取统一采购、统一价格、统一配送，层层把关，不用现场加工，中西干点、湿点、牛奶全部采用单个包装，大范围保障食品安全，方便居民又符合环保要求。 二、 九江城区人性化执法发展现状 （一） 九江城区人性化执法取得的进步 1.重塑城管文化，树立新理念。随着“以人为本”行政理念的深入贯彻， “执法为
8、民”的城管文化也逐步融入到九江市城市管理行政执法局的创新城管模式中。如市执法局庐山区大队在 2013 年庐山区中心农贸市场顶楼加层违法建筑强制拆除工作中能站在业主的角度，经过实地调研了解到房屋漏水的实际困难后积极协调相关部门，批准业主在不违反正常行政执法工作原则的前提下重新搭建防雨层，既解决了业主的难题也遏制了违章搭建的不良现象。同年，庐山区公安局出入境管理科在处置一名台湾居民逾期非法居留案件中，也充分考虑到此名高龄居民因身患疾病多次住院治疗导致非法逾期，因此对其作出口头警告、定期走访并联系其家人确保该名老人在大陆养病期间遵纪守法。 此外，为了将“人性化理念”更加切实落实到九江市行政执法工作中
9、，2014 年 5 月 28 日九江市城市管理行政执法局官方微博九江城管执法发布正式开通，方便市执法局实时发布政务信息及市民了解最新执法动态。截止至 2015 年 10 月 26 日，九江市执法局官方微博九江城管执5法发布共关注 166 名微博用户，拥有 865 名微博粉丝，已发布 855 篇微博。 其发布的 608 条原创微博中，以“城管动态”分类下的微博为主，发布各类如整治车辆占道经营、建筑工地围墙标准化管理、整治违章建筑等行政执法工作的进展状态。与此同时，也不乏“关爱环卫工人” 、 “九江身边事”等与老百姓生活紧密相关的社会热点时事内容的发布。另 247 条转发微博，有来自九江发布的关于
10、“环保使者”的微倡议、“最美医生”的转发点赞；也有来自浔阳晚报的关于“居民抱怨工地彻夜施工影响睡眠”等的后续处理反馈。此举方便九江市城管机构及时公开政务，快速对市民提出的问题作出相应回应。这样的互动平台也能让公众觉得城市管理行政执法局并不是平日只会暴力执法需要它时却又遥不可及的虚化部门。 2. 组建女子中队，展现新风貌。2011 年 5 月 18 日九江市执法局首支女子执法队亮相大中路集体巡查。英姿飒爽的八零后女子执法队员与商家亲切交谈，耐心规劝无证摊主不应违法占道。采用此类“刚柔并济”的治理理念，改变以往市民印象中的消极执法方式，轻松不失轻浮、严谨而不严酷地做好法制宣传、遏制违规行为的工作，
11、极大展现了九江市执法队伍的新风貌。此举正是与上海“爱心帮帮车”项目有异曲同工之妙：屡禁不止的违法摊贩将其变相合法化，柔中带刚的女执法员将执法氛围人性化。 3. 加强学习交流，开拓新途径： 其一，提高执法队伍整体专业素质，转变社会刻板印象。2015 年起对新招聘的协管员的素质也绝不忽视。无论是对自身的严格要求、对岗6位尽职尽责的态度，还是与执法人员的密切配合，都提出了比以往更高的要求。 其二，依托其它部门促进双边合作，减少直接矛盾冲突。九江市执法局的城管“进社区” 、 “进学校”活动分别于 2012 年 9 月及 2013 年底启动实施，旨在通过执法队伍走进社区、学校，让社区居民、学生及老师深入
12、了解城管工作职责，鼓励对执法工作的有效监督与评估；并借助社区工作人员及校方的配合，例如建立城管志愿者服务站、执法人员驻点联系制度等，由城管执法人员带队、由社区或校方志愿者出面，耐心规劝被执法者遵纪守法，减少城管与被执法者面对面的直接冲突。 （二）九江城区人性化执法现存的问题 1. 权责划分时常不清。比起市执法局官方微博与民众的互动，其官方网站投诉建议专栏内的民众留言寥寥无几，且诸如“建议向当地派出所反映” 、 “请向开发区环保部门举报”的回复竟占到了一半。而市执法局官方公布的职能则是负责对市容环境卫生方面的管理和对市区各县城市管理工作的指导、检查与监督。那又何故屡屡出现这类“有关部门”之间的相
13、互推诿将民众挡在了“墙外”？到底哪些困难可以向执法局寻求帮助？市执法局与环保部门、公安部门的权责划分不清晰、法制宣传力度不到位便是其人性化执法未能顺利进行的主要原因。 2. 官网舆论信息不等。官方媒体的只有正面新闻全无负面报道与当前主流社会舆论“一边倒”现象形成了严重两极分化局面。官方网站上公众看到的新闻动态都是“报喜不报忧” ，例如“XX 区大队获荣誉称号” 、“XX 执法人员做出好榜样”等喜人成绩。但更需要民众了解、也更需要7执法人员自身了解的是其行政执法工作还有哪些须及时改进之处。官方网站既然发布新闻，就需要发布真实的内容。也许其中包含了某些人不想被人发表的东西。而这恰恰是新闻的价值所在
14、。反观其他媒体和论坛上的有关“暴力执法”的负面新闻，市执法局却并未就此作出及时的回应。官方新闻与社会舆论信息的不对等便是市执法局面对的第二大难题。3. 关系协调诸多不顺。大部分群众还是对执法人员存在相当的抵触情绪。对执法者的不信任及对其工作性质的不理解都成为阻碍人性化执法的重要因素。而执法人员同时顶着“以人为本”政策及群众“镜头”的双重压力，造成越来越多执法人员在面对违法行为时处于“当管不敢管”的尴尬境地。 三、 对九江市人性化执法的建议 （一） 互跪不如平等互惠 执法者与被执法者互跪正是因为沟通不畅，导致二者间难以逾越的鸿沟。与其如此，不如搭起一座坚实的桥梁，一方面九江市执法局可加大力度提高
15、民众法制意识、向民众宣传行政执法工作性质；另一方面深入民众日常生活，让其切身体验行政执法工作，对建立双方平等关系将起到巨大推动作用。 （二） 群攻不如群策群力 针对官方新闻“报喜不报忧”的问题，市执法局可充分利用“微博” 、“微信公众号”等新媒体给公众提供自由发表言论的平台，鼓励其为执法局出谋划策，也许另一个类似“爱心帮帮车”的好点子就从群众中脱8颖而出。 （三）对骂不如文明对话 自“人性化执法”理念的贯彻实施，九江市执法者与被执法者之间双方对骂甚至拳脚相向的“僵局”逐渐得到缓解，但冲突仍时有发生。因此，将“对骂”转变为“文明对话”的重要性日益凸现。同时，文明对话下的“人性化执法”尺度把握显得
16、至关重要。否则，易造成被执法者肆意打起“人情牌”钻起“人性化”空子；而执法者也因对“人性化执法”的认知误区让违法乱纪行为得不到应有的惩罚。 参考文献： 1中华人民共和国行政处罚法 ，由中华人民共和国第八届全国人民代表大会第四次会议于 1996 年 3 月 17 日通过，自 1996 年 10 月 1日起施行. 2曾宪平.人性化管理在城管执法中的困境与出路.成都行政学院学报.2010（1）. 3漆孙斌.九江市执法局人性化拆除违法建筑.九江新闻网.浏览日期.2015 年 10 月 26 日. 4郭江毅.九江庐山区公安局出入境管理科人性化执法显温情.江西新闻网.浏览日期.2015 年 10 月 26 日. 5刘芳.九江市执法局举办市容协管员法规技能培训班.九江频道.浏览日期.2015 年 10 月 26 日. 6李英锋.对跪不如对话.中州建设.2013（9）. 7管茂林.嵩明县城管执法存在的问题及对策.中国电子商务.92014（3）. 8童占录.浅谈城管执法存在的问题及对策.民风（科学教育）.2013（4）. 9周倪斌、张芳.论城市管理行政执法中的人性化处置.中国管理信息化.2014（7）. 10吴欣之.“人性化”与城管执法的融合.华人时刊（中旬刊）.2012（8）. 11张曙光.城市管理：数字化和人性化.开放导报.2008（1）.
