1、1论法律视域下小产权房产生的原因及解决对策提要 小产权房作为我国经济社会发展的特殊产物，它的出现对于解决部分城镇中低收入群体的住房需求和增加农民土地利益分配收入起到了不可替代的作用，与此同时也引发了一些突出性的问题。本文具体阐述法律视域下小产权房产生的原因，并提出具体建议。 关键词：小产权房；交易；利益分配 中图分类号：F293.3 文献标识码：A 收录日期：2013 年 1 月 6 日 一、法律视域下小产权房产生的原因 （一）政府行政管控力度不够。小产权房之所以出现规模不断扩大的现象，与房屋管理部门以及其他相关部门的行政不作为不无关系。然而，房屋管理部门认为农村集体经济组织对集体所有的土地享
2、有天然的处分权。制止农村集体经济组织的建造出售小产权房行为，就是干涉农村集体经济组织的主体合法性，会影响到村民自治权力的行使，因此房屋管理部门在一定程度上放弃了对小产权房市场的监管。最终导致小产权房规模不断扩大，并在房地产市场中占有一定份额。 由于我国经济社会发展并不平衡，大多数城市的房价持续上涨，远远超出了当地中低收入群体的承受能力。针对高房价，政府也想通过建造经济适用房、廉租房来解决这些中低收入群体的住房需求，但却始终无法满足这些住房需求，这在一定程度上催生了小产权房的快速发展。 2小产权房是农村集体经济组织直接自发在其集体所有的集体建设用地和宅基地上建设的房产，不需要缴纳土地使用权出让金
3、和相关税费。此外，由农村集体经济组织组织开发建造小产权房，也省去了房价当中的开发商的利润。因而其开发成本相比真正的商品房成本能低过 1/3，这时候小产权房的价格优势就更加明显，只要商品房高房价的现状不改变，小产权房就一直会有市场。 （二）土地产权的双轨制。目前我国实行的是城乡二元的土地公有制制度，城市土地与农村土地的所有权主体不同，可以说这种土地管理体制是小产权房快速蔓延的根本原因。两个土地所有权的实际法律地位不平等，国家拥有高度集中的分配土地资源的处分权力，并通过相关法律法规对城乡土地的处分加以规定，只有国有土地才可以用于城市建设，农村集体经济组织所拥有的农村土地所有权是不完整的，集体土地使
4、用权不能直接进入市场。农村集体所有土地只有经过国家征收后，才能进入市场，用于城市建设。城市国有建设用地有正式的土地使用权拍卖市场，实行市场定价，而农村集体经济组织建设用地流转的使用权市场体系和价格制度一直没有建立起来。即在实际土地交易中，农村集体经济组织只有土地占有权、使用权、收益权，而没有所有权中的核心权利处分权。正是农村集体土地所有权的这种虚置，导致了农民在土地快速增值的过程中没有得到合理的利益补偿，这就迫使农民利用现有自身资源追求土地增值收益，而且这种方式获得的收益远远高于政府征收土地的补偿金额。 （三）有关小产权房的法律规范不健全。与小产权房相关的法律规3定主要间接体现在宪法 、 物权
5、法 、 土地管理法等法律规范中，但这些规定既未禁止农民转让宅基地上的住房，也未对受让人做出限制，这就使小产权房逃离了法律的约束，有了自己的发展空间。有关小产权房的法律规范主要体现在：宪法第 10 条规定的解读可以看出， 宪法赋予了国有土地和集体土地在所有权上是平等的，但对农村集体土地使用权的流转并没有进行限制；民法通则第 74 条第 3 款提到集体所有的财产受法律保护，但没有对具体的农村集体土地所有权内容进行提及；物权法没有具体规定农村集体土地使用问题，仅提到了相关问题都适用土地管理法等法律以及国家有关规定。 土地管理法第63 条规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业
6、建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。正是因为法律规范中存在很多模糊不清的地方，才导致了小产权房建设的泛滥。 （四）各利益主体追逐利益 1、从政府层面看，小产权房在客观上扩大了城市商品房的市场供应量，让一部分城市居民买到了廉价的住房，从而解决了一部分中低收入群体的住房问题。 2、从乡村集体层面看，由于农村集体经济组织直接掌控小产权房的开发建设，农村集体经济组织很容易的就得到了几倍甚至几十倍于征地拆迁补偿费的开发收益。这部分收益可以壮大农村集体经济，发展乡镇企业。 3、从开发商层面看，小产权房建设成本低，不必像利用国有土地开
7、4发商品房一样支付土地出让金，降低了开发商进入小产权房建设市场的门槛，且可以在小产权开发所获利益中按比例分成，所以开发商建造小产权房的积极性非常高。 4、从农民层面看，通过开发小产权房，农民可直接分享土地的增值收益，甚至还可以直接从小产权房开发收益中享受部分分红。另外，建造小产权房还改善了农民居住环境，解决了建房资金难题。 5、从购房者层面看，高昂的房价将中低收入群体拒之门外，而小产权房能使他们以较低的价格得到安身之所。 总之，小产权房开发对相关利益主体而言，造成了一种“多赢”的利益格局，这是小产权房屡禁不止的最深层次原因。 二、法律视域下解决小产权房相关对策 解决小产权房问题，要遵循公平正义
8、的原则、同地同权同价的原则、区分有别的原则、节约用地的原则，要妥善采取不同的措施，维护各方的合法利益的原则，只有这样才能切实解决小产权房问题。 （一）赋予农村集体经济组织对农村土地的完整所有权。城乡土地的差别性对待早已不适合市场经济的要求，取消法律上对于城乡土地利用的差别性规定，探索建立统一的土地所有权制度。因此，必须建立统一的城乡建设用地市场，为城乡一体化扫除障碍，这是解决小产权房问题的关键。建立农村集体经济组织对土地的绝对的、完全的所有权，使农村集体经济组织在法律允许的范围内根据自己的意愿处分自己的土地，达到与城市土地“同权、同价” 。另外，进一步探索在法律允许的条件下，允许农村集体经济组
9、织自主地规划农村建设，允许宅基地使用权和土地5承包经营权进入土地市场，允许房屋和土地使用权进入金融市场，这不仅有利于促进农村经济发展，而且有利于调动农民生产生活的积极性。 （二）区分情况对小产权房作不同处理。在建立农村集体经济组织完整的土地所有权的前提下，对小产权房问题应根据实际情况区别处理。 1、对符合城市规划、土地规划，在宅基地、空闲地和其他建设用地上建设的小产权房，且已由村委会或乡镇政府办理了确权发证手续的“小产权房” ，承认其市场主体地位。一种情况，根据法律法规和城乡规划要求，可以补办小产权房合法化购买手续的，根据实际主体的不同，补办手续要分开来办理，应先由开发商根据商品房开发的程序规
10、定，将集体土地变为国有土地。一种情况，由政府房屋管理部门牵头组织相关部门对小产权房转变为大产权房后的房价进行评估，合理确定房屋的购买价格，在购房者补交房价差额后，再发给合法的产权证书。一种情况，可参照经济适用房、限价房的相关政策，将这类小产权房转变为保障性住房，并对购房人身份、住房档案资料，补缴土地出让金、税费后，再办理相关手续，获得颁发的房屋产权证，并限期内不得上市交易。一种情况，在符合城市规划和土地规划的前提下，在农村集体建设用地和宅基地上建设的别墅或高档公寓等建筑项目，除由购房者补缴土地出让金、税费外，还要对购房者进行处罚。 2、对不符合城镇规划或占用耕地建造的小产权房，各级政府应按照成
11、本价收回，并作为保障性住房使用。对由于兴办乡镇企业而将农业用地转为建设用地上的房屋，要充分考虑企业经营状况，对于那些破产或无力经营的乡镇企业，政府则对被占用的土地进行征收，作为政府储备6用地，严防该类土地被开发成小产权房。 （三）加强对房地产市场的行政监管。严格禁止新开工建设小产权房。当前主要任务是严格控制新增小产权房，可以有效降低这一问题的处理难度，各级房屋管理部门要加强对小产权房事务的事前预警、事中监督和事后补救，将小产权房消灭在萌芽状态。对于农村居民在宅基地上新建或翻新房屋的，必须经严格审批之后才能够兴建，不得超过规定的面积。在新房建成之后，村委会应当收回村民的旧住宅所占的土地，禁止村民
12、变相多占宅基地。同时，严格禁止村民将住宅卖给非本集体成员及本集体不符合申请宅基地条件的村民。只有政府态度鲜明地执行现有法律，才会有效遏制小产权房的继续泛滥。 （四）大规模推进保障性安居工程建设。房屋不是纯粹的商品，其是人生存和发展的基本需要，所以要将住房问题从单纯的消费品供应层面，提升到基本保障层面的高度，为众多的中低收入家庭解决住房问题。因此，政府要通过大规模推进保障性安居工程来解决城市中低收入群体的住房困难。据相关资料，新加坡的房屋就不是完全商品化，保障性住房比例达到 80%多，所以我们要学习借鉴新加坡的成功经验，加快保障性住房的建设，满足中低收入群体的住房需求；同时，要根据现阶段保障性住
13、房的实施情况，进一步完善保障性住房的规章制度，提高保障性住房的实际效果。在“十二五”期间，将加大保障性住房建设，计划向中低收入群体提供 10 万套保障性住房。如果能够按照计划完成，住宅市场的供给平衡问题将得到很大改善，高房价将会得到一定控制。 “十二五”期间，全国规划建设保障性住房和棚户区改造 3，600 万套，2011 年已开7工 1，000 多万套，2012 年全国保障性住房开工 700 万套以上。 （五）完善小产权房相关法律制度。农村集体经济组织土地所有权作为一种财产性权利必然要求法律制度给予其相应的财产性安排，以发挥出它的财产作用，这就需要法律制度对这种确立给予确定。 宪法有关农村集体
14、土地使用权可以转让的规定是我国集体土地法律制度改革的基础，真正落实宪法精神，逐步建立以宪法为核心的土地法律制度，及时修改与保护农民土地权益相冲突的法律条款，让农民在土地非农化的过程中充分享有收益。 物权法要具体体现出农村集体土地所有权的财产性特点，对农村集体土地的所有权进行保护，使农村集体经济组织充分享有所有权的权能，同时应当允许农村集体土地使用权进入土地一级市场交易。 土地管理法应进一步完善农村房屋和土地登记制度，为小产权房流转提供法律基础。 （六）稳定城市商品房价格。继续综合运用经济、法律、行政等手段加强对房价的调控，保持房地产业政策稳定性和连续性的同时，将房地产涨价的势头遏制在萌芽状态。第一，有效增加普通商品住房的供给，特别是适当增加中低价位、中小户型的普通商品住房的供给；第二，继续抑制投资投机性购房行为，鼓励居民自住型或改善型购房行为。 主要参考文献： 1张有恒.我国小产权房迅速扩展的成因浅述J.四川省社会主义学院学报，2010.2. 2李献忠，潘慧琳.小产权房的法律分析J.决策探索，2008.14. 3罗夫永.对小产权房的制度经济学分析J.中国青年政治学院学8报，2008.5. 4杨文杰.论集体土地所有权实现的制度障碍及其完善J.宁夏社会科学，2009.5.
