1、1论株洲法治政府建设提要 党的十八届四中全会决定了绘制法治政府的目标蓝图，如何落实、落细、落好，就成了新一轮法治政府建设的头等大事。我们认为，新一轮法治政府建设要以“清单制度”建设为推手，完善政府治理结构为前提，规范政府行为为方式，推动经济社会发展为目的，把政府打造成“有限政府” 、 “责任政府” 、 “守法政府” 、 “透明政府” 、 “廉价政府” 、 “诚信政府” 、 “高效政府” 。 关键词：清单；简政放权；监管；边界 中图分类号：D63 文献标识码：A 收录日期：2016 年 4 月 14 日 株洲市要在全省率先实现小康、率先建成两型社会、率先实现现代化，必须下好法治政府建设的“先手棋
2、” ，到 2020 年要全面建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。完成这一目标时间紧、任务重，路径的选择十分重要。我们认为“四单同构” 、 “四府同建”不失为当下一条好路径：拿出“权力清单” ，明确政府该做什么，做到“法无授权不可为” ，建构“有限政府” ；给出“负面清单” ，明确企业该干什么，做到“法无禁止皆可为” ，建构“服务政府” ；理出“责任清单” ，明确市场怎么管，做到“法定责任必须为” ，建构“责任政府” ；列出“程序清单”明确政府怎么做，做到“法定程序严格守” ，建构“守法政府” 。借以确立政府与市场与社会的新关系、新秩序，2打造株洲“两创”
3、（大众创业、万众创新）法治环境洼地。 一、权力“瘦身”：把“放手”当作最大的“抓手” ，以“权力清单”治理权力“越位” ，建构“有限政府” 国家无须出场时不得越位，国家必须出场时不得缺位。 “法无授权不可为” 。政府权力到底以多少为宜，有没有一个数量界限？现实中，包括行政主体，乃至行政相对人，几乎没有几人能够说得清， “胸中无数”是权力“模糊”的最好注脚，也是导致权力“越位”的“第一动因” 。政府建设也在“有限政府”与“无限政府”之间摇摆不定。 “以敬民之心，行简政之道” ，推行“权力清单”制度，就是要以“权力清单”的利器，关闭政府权力“任性”的大门，治理政府行为“越位”的顽疾，让权力空间在阳
4、光下一览无余，实现政府从“无限政府”到“有限政府”的转变，界定好政府与市场的关系，真正实现市场在资源配置过程中起“决定性”作用和发挥政府的更好作用。一言以蔽之，政府权力 “瘦身” ，做到“清权” 、 “减权” 、 “放权”三管齐下。 （一）在“清权”上下工夫，纵向到底，横向到边。依据法律、法规和规章，株洲对市政府行政职权事项展开了清理，同时对市直 62 家具有行政执法主体资格单位的行政执法职权进行审核。经清理，市政府共有行政职权 178 项。下一步还要在以下两方面发力：一是政府自身对行政权力做到“门儿清” 。推行权力总量清单制度，让政府这个大当家，对本级政府的权力总数，做到“胸中有数” ；推行
5、部门权力清单制度，让行政部门及其内设机构，乃至行政执法人员，对自身的权力做到“胸中有数” ；推行权力种类清单制度，让行政主体对行政决策权、行政执行权、3行政监督权等行政权，做到“胸中有数” 。二是老百姓对行政权力做到“门儿清” 。权力清单制度，一头挑着的是行政主体，另一头则是行政相对人。老百姓对权力清单制度是“雾里看花”还是“门儿清” ，事关该制度的成败，为此，必须按照党的十八届四中全会决定“公开为原则，不公开为例外”的要求，推行晒权制度：把“做什么” 、 “怎么做” 、 “由谁做” 、 “做到什么程度”等要求全部公之于众。各个部门对权力清单的工作流程进行公布，并在权力清单所归属的单位后标有此
6、单位的联系电话。这种通过流程图和联系电话公布办事途径的方式，能减轻办事民众的时间负担，有利于进一步提高政府的工作效率。 （二）在“精简”上出重拳，货真价实， “减权”到边。 行政许可法实施以来，株洲市先后七次对行政审批事项进行清理。行政许可事项由 302 项精简至 122 项，精简幅度近 60%；下一步株洲市必须下好三步棋：减权力品种数量、减权力运行时间、减权力运行费用。 1、减品种，打造“最小政府” 。要求“实砍” 、 “虚置”两手并举：“实砍”是把无需政府管辖、行政相对人和市场能够解决的权力事项，毫无保留地一刀切掉；“虚置”是把“治标不治本”的权力事项和带有计划经济色彩的权力事项，予以搁置
7、，或转为事后监管，或交由市场调节。 2、去环节，打造“高速政府” 。要求“调结构” “提速度”两步同行：一方面空间上，优化权力运行流程要先行一步：以“大众创业、万众创新”为追求，对权力运行流程进行再造，大力推行并联、串联等联合办公机制，尽力扩大简易程序的适用范围，进一步缩小投资项目核准范围，4加快备案进度，对国家鼓励类产业项目，探索实行事后备案，全力减少不必要的权力运行环节，最大限度挤压权力运行的空间，为节省权力运行时间，留出最大的余地；另一方面时间上，提高权力运行速度要快行一步：大力强化“为人民服务” 、 “为市场服务”意识，切实提高干部办事能力，力争办事时间最短化，建造权力运行“高速路”：
8、审批申报材料减三分之一、审批环节减三分之一、承诺时限压三分之一；行政部门审批权限同步下放、审批工作同步实施，实现横向对接、纵向贯通；进一步强化商事制度改革，全面实现“三证合一、一照一码” 。 3、降成本，打造“廉价政府” 。帮助企业降成本，主要是降低企业的制度性交易成本、税费负担、社保交费、财务成本、电力成本、物流成本等。一方面加快“营改增”步伐，将建筑业、房地产业、金融业和生活服务业纳入改革范围，减税种、减税目、降税率，确保企业税负只减不增；另一方面要实施收费清单制度，进一步清理取消规范现有行政性收费和政府性基金。实行项目数量指标递减制度，完善公示制度，提高收费政策的透明度，动态公布行政审批
9、前置服务收费、涉企服务收费、涉企行政事业性收费三张清单，清单之外无收费，加大对乱收费、乱罚款的整治力度。另外，推行大部制改革，合并和整合部门机构、乡镇、村，精简人员，减少支出、降低行政成本。 （三）在“放权”上求突破，应放尽放， “放权”到底。2013 年以来，株洲市向所管辖的各县市区下放行政许可事项 54 项，向国家级高新区和省级园区分别下放工业和基础设施类项目行政许可事项 62 项和 60 项。简政放权是事关法治政府建设的核心问题，必须做到速度不慢、力度不减、宽度不窄。但“放5权”是个“技术活” ，它讲究力度、速度、广度。一方面在纵向上，要回应政府治理结构创新的新任务，配置好上级政府与下级
10、政府、政府与部门、部门与机构的权力与职责，合理放权：上级重宏观、重决策、重统筹、重监督，把执行权放下去，做到应放尽放，毫不保留。 “放权强县、放权强镇” ，凡与县区政府之间能够协商处理的，或者直接面向县区政府的，或者由县区政府管理更方便有效的，要彻底下放。党的十八届四中全会决定指出：“推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责。 ”另一方面在横向上，要适应经济新常态的新要求，解决好政府与企业法人、政府与社会组织、政府与事业单位的关系，科
11、学放权：政府重规则制定、秩序维持、市场监管、公共服务，把相对人的自主权利全部放下去，做到不留死角，绝不截留。 二、责任“强身”：“做正确的事” 、 “正确做事” ，以“责任清单”治理权力“缺位” ，建构“责任政府” 权力和责任好比币之两面， “权力清单”制度，解决了简政放权问题，但“放权”不是“放任” ，简政放权，并不意味着政府做“甩手掌柜” ，权力须“放”亦须“为” 。为“什么”的问题，在过去，同样存在“底数”不清问题。 “责任清单”制度，作为回应性的刚性制度设计，其使命是要将政府该管的管住、该扶的扶好，做到“法定职责必须为” 。精而言之就是要建设“责任政府” ，彻底解决政府“做正确的事”和
12、“正确做事”的问题。株洲市实施“责任清单”制度，要着力解决好三个层次的问题：6一是管什么？二是怎么管？三是管不好怎么办？ （一）知责明责：划好“责任田” 。划好“责任田” ，要用“国标”来丈量，做到“不留白” 。诚如全国政协周文彬所说：“防止从权力清单去推导责任清单” ，政府责任不是权力的对应物，政府权力具有有限性，政府责任是从政府或者部门的职责推导出来的，简政放权，并不等于减职减责；相反，政府的服务、监管、服务等职责必须加强。比如，审批权力要减，监管职责就得增加。政府及各个部门到底要尽哪些职责，不能心中无底，更不能自定，必须用国家标准来衡量。这个“国标”就是法律、法规、规章、党中央国务院和省
13、委省政府规范性文件、部门“三定”规定、编委编办文件。要按照上述依据，进行对照和细化，解决好“三不管”问题。切实做到处处有人站岗，事事有人负责。 1、划好“责任田” ，要厘清职责边界，做到“不交叉” 。通过梳理部门之间的职责交叉事项，明确相关部门的履职界限。要建立协调配合机制，对于部门间的职责交叉事项，按照一件事情由一个部门负责的原则予以理顺，对于确需多个部门负责的事项，要明确牵头部门，分清主次责任，强化协调配合，消除推诿扯皮现象。要特别注重解决好当前社会关注度高、群众反映强烈的市场监管、食品安全、安全生产、环境保护等方面职责交叉问题。 2、划好“责任田” ，要“标注”重点，做到“不失衡” 。以
14、社会关注和人民群众反映的突出问题为导向，将教育公平、基础设施建设、公共文化服务、基本医疗保障、社会公共安全改善、环境治理等问题高度 “聚焦” ，列为政府责任的重点清单，提高“首位度” 。 73、划好“责任田” ，要适应“新常态” ，做到“不落伍” 。当前，全国 300 多项改革已经全面铺开， “责任清单”制度建设建立和完善必须与改革相适应，与相关法律法规的立、改、废相配套，与上下级权力的下放与集中相连接，与各级党委、政府的新要求，以及经济社会发展的新形势、新变化相对接。只有适时对清单内容进行动态调整，才能确保清单与时俱进，符合实际。 4、划好“责任田” ，要公开透明，做到“不失范” 。编制标准
15、统一、内容详细完整、表述清晰准确、程序正当规范。要主动向社会公开（涉及国家秘密及其他依法不予公开的除外） ，接受社会监督，方便公民、法人和其他组织办事。 （二）尽职尽责：种好“责任地” 。在全面履职中尽责。坚持依法行使职权，把该管的事管住管好，同时按照便民高效的原则，进一步提出减少操作环节、简化办事程序的措施办法。针对行政审批和食品安全、安全生产、生态环境治理等社会关注事项，建立健全科学的抽查制度、责任追溯制度、经营异常名录和黑名单、信用奖惩、行业自律等制度。 1、在全面创新中尽责。围绕进一步转变政府职能、创新管理方式、健全责任体系，着重解决“重审批、轻监管”或“只审批、不监管”等突出问题。要
16、坚持权力与责任、管理与指导、惩处与教育相结合，正确把握履行监管职责与服务发展的关系，既要严格监督管理，防止监管缺位，又要避免过度监管、不当监管和违法监管，防止监管错位、越位。 2、在全面监督中尽责。全面推行今年政府工作报告确立的“双随机一公开” （随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员、及时公布查8出结果）监管制度：各级各部门应当根据管理权限，分类建立健全事中事后监管制度，明确监督检查对象、内容、方式、措施、程序及如何处理。对转移委托下放的权力事项，根据事项特点，加强对承接组织或机构行使权力过程的指导和监督措施，通过随机抽查、调查评估、第三方评价等形式对转移委托下放的权力事项进行监管。实行属地
17、管理执法事项的监管，重点加强对下级行使权力过程的监督，着力解决权限划分是否合法合理、程序是否规范、执法是否到位等问题。同时，注重对下级执法人员的业务培训和指导等。 （三）严格问责：追责“零容忍” 。真追责。教育千次，不如追责一例。建构责任政府，必须按照“有权必有责、用权受监督、违法必追究”的原则，对乱作为、不作为、缓作为等违法违纪行为实行倒查责任和终身追责，绵绵用力，久久为功。 1、完善责任追究机制。要大力完善对失职或违法行为的惩戒制度，构建人大、公民、司法等多渠道、多途径的监督体系，以实现对政府权力行使的全方位监督；要努力完善政府责任的追究途径，包括立法机关追究、司法机关追究、行政机关追究和
18、行政救济追究等，防止政府出现重大事故后逃避责任。此外，还应重视政府本身的行政监督，加强上级对下级的领导监督、专业监督等。 2、建立追责情形分检数据中心。以纪检监察为中心，各部门发现追责情形后，及时向中心报告，纪检监察录入数据库后，向适格的追责主体放出追责分检派送单，限期追责，各追责主体对责任人追责后，向中心反馈，然后销号。有关部门、单位在查处违纪违法行为的过程中，发现工作人员涉嫌贪污贿赂、渎职侵权等违纪违法线索的，应当根据案件9的性质，及时向监察机关移送；有关部门、单位发现行政诉讼、行政复议、行政赔偿、行政处罚等情形中有追责必要的，应当移送纪检监察机构处理；检察机关在行政执法检察监督过程中，发
19、现相关行政机关及其工作人员存在违反行政纪律行为，拒不纠正且不构成犯罪的，应当移送监察机关处理；人民法院在审理行政案件中，认为行政机关的主管人员、直接责任人员违法违纪的，应当将有关材料移送监察机关；审计机构在审计过程中发现违法违纪情形的应当将材料移送纪检监察机关。 3、追真责。责任追究，事关行政主体及其公务员的重大利益，不能矫枉过正，必须做到责任法定、权责一致、公平公正。 （1）区分情形追真责。追责不能意气用事，更不能“莫须有” 。实践中，相关行政责任主要有两类：一类是内容较为明确，由直接责任人员承担的法律责任；另一类是内容概括，由行政长官承担的领导责任。追责时常常实行无过错的严格责任模式，这种
20、模式难免使干部有所顾忌。为鼓励干部愿干事、敢干事、干成事，需要做出三个区分：把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级无明确限制的探索性中的失误和错误与上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失同牟取私利的违纪违法行为区分开来，以最大限度地保护广大干部干事的积极性主动性、创造性。另外，要坚持以事实为依据的逻辑前提，对责任主体违法违纪的性质、情节、危害程度，必须调查清楚，认定准确。证据必须确凿充分，具有真实性、合法性、关联性。 （2）严守程序追真责。追责机关应当严守追责程序。第一，要启动10立案程序，报请主管领导批准，
21、重大追责事项要集体研究决定；第二，对违法违纪行为的性质、情节、危害情节进行调查，固定证据；第三，听取责任人的陈述申辩并进行核实；第四，在规定期限内作出处理，不能久拖不决；第五，送达处理决定，告知责任人处理的依据、事实、证据采信的理由，以及责任人权利救济的时间、途径；第六，受理责任人的申诉，并及时处理。 （3）把准方式追真责。根据责任主体、行为性质等的不同情形，分别追究政治责任、道义责任、法律责任和纪律责任。对负有政治责任的人员追究引咎辞职、责令辞职、调离等责任。对内部责任人员给予通报批评、告诫、离岗培训、调离岗位。对违纪公务员追究警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等责任。对造成相对人损失的人
22、员，追究追偿责任。对严重违法人员，追究刑事责任。 三、程序“守身”：“织笼子管住决策权” 、 “建篱笆管住裁量权” ，以“程序清单”治理权力“任性” ，建构“守法政府” “法定程序不能乱” 。权力好比河水，程序就是河道，河道不宽，河水就会泛滥；河道不直，河水就会淤积。行使法定权力、履行法定职责，都有程序要求，无程序则无法治。与界定权力、设定职责的实体法治建设相比较，我国程序法治建设就滞后得多。目前，我国尚无一部统一的行政程序法，行政程序规范散、乱、多、不统一、效力低，是我国法治政府建设的拦路虎。建构守法政府，政府必须“严以用权” ，做到“守身如玉” ，这里的“玉” ，就是程序。政府权力“守身”具有“童子”般的示范作用，政府行为“出轨”具有“洪水”般的破坏作用。当下，在行
