1、1流域生态补偿的主体及其权利义务关系分析摘 要：流域生态补偿的制度实践与完善离不开对流域生态补偿法律关系的正确认识，厘清主体及其权利义务关系对正确处理流域生态补偿法律关系具有重要意义。本文以新安江流域水环境生态补偿为例，对其主体进行分类阐述，研究不同主体对应的权利义务内容，促进建立良性的流域生态补偿法律关系架构，为我国流域生态补偿制度的完善提供理论建议。 关键词：流域生态补偿；主体；权利义务关系 DOI：10.19354/ki.42-1616/f.2016.17.67 一、前言与背景 自改革开放以来，我国国民经济建设取得飞速发展，但对应也带来了非常严重的环境生态破坏等问题，环境保护面临愈发明显
2、的压力。据2014 年中国环境状况公报显示：七大江河等国控断面，连续监测数据的水质监测点呈变差趋势的监测点比例 18.0%，流域地下水监测水质评价结果总体较差，良好测站占 14.7%，较差测站占比 48.9%，极差测站占比35.9%， “三氮”污染情况重，部分地区存在一定程度的重金属和有毒有机物污染。而水资源作为重要的环境要素之一，往往成为制约社会经济发展的瓶颈。 “流域生态补偿”是在全球的水危机和水污染的背景下提出的，是采取一定的经济手段，调整生态环境保护和经济社会建设各利益相关者2间的关系，提高流域环境保护者积极性，促进流域保护和水环境治理，推动区域、社会、经济等协调发展。流域的生态服务具
3、有明显的公共物品属性，国家和政府需要建立流域生态补偿机制促进流域生态服务功能的实现。流域生态补偿本身具有复杂性，若没有明确的法律依据遑论形成制度化基础。目前在学界的讨论中尚缺乏权威性指导意见，从而难以根据法律来界定利益相关者的权利、义务、责任等错综复杂的关系，容易陷入“公地悲剧” 。近年来在一些法律行政法规中有涉及 1，但现行法律以及流域生态补偿实践对补偿主体界定存在不足，包括主体单一，受偿主体混乱不清等。此外，流域生态补偿是生态补偿领域的难点和重点，所涉及利益相关者最多，补偿关系也最为复杂，因此对其展开的分析有很强的探索性和实践性，具有更强的研究意义。 二、流域生态补偿研究概述 毛显强博士等
4、认为生态补偿是指“通过对损害/保护资源环境的行为进行收费/补偿，提高该行为的成本/收益，从而激励损害/保护行为的主体减少/增加因其行为带来的外部不经济性/外部经济性”2。 ”Wunder提出以市场机制解决环境外部性，生态补偿是一种自愿的交易，即（至少一个）生态服务购买方向（至少一个）生态系统服务的提供方“购买”某种生态系统服务（或能够实现该服务的土地利用） ，而生态系统服务的提供方须保证生态系统服务的供应（即条件性）3。 流域生态补偿定义源于生态补偿，是指流域生态系统服务功能的受益者向流域生态系统服务功能的提供者（生态投入或失去可能的发展机会）给予的经济和非经济形式的补偿 4。国外的一些国家在
5、市场经济3运行中较早地涉及流域间利益的分配和补偿问题，并对这些问题进行了深入的研究和实践5。 国内目前在理论上和实践中对流域生态补偿问题都还处于探索研究阶段，未形成补偿的系统理论体系和完整的方法架构。王金南等指出流域生态补偿的含义与政策范围，提出应处理好政府与市场，上下游的责任等十大关系，鼓励上下游间达成协议进行生态补偿6。郑海霞将国内的流域生态补偿模式总结为五种：基于大型项目的国家补偿。地方政府主导的补偿，小流域自发的交易模式、水权交易和水资源量的用水补偿7。马莹总结了流域生态补偿的三种分类：根据补偿对象，分为流域受益补偿和流域损害补偿；根据政府介入程度，将生态补偿分为政府补偿和市场补偿；根
6、据对当地经济的推动作用分为输血和造血补偿8。董正举等从补偿目的，方式，特点，效果进行分析，总结中国流域生态补偿制约因素9。 可以看出对于流域生态补偿的现有研究主要集中在补偿途径，标准，资金等方面，而补偿主体及其权利义务关系的内容涉及不多，且深度和广度均有待提高。下文内容将以较为典型的新安江流域生态补偿为例，识别生态补偿权利义务主体是什么，融入不同利益相关者的分析，整理出可参考的一般性流域生态补偿主体及其权利义务关系的内容及理论模型。 三、以新安江流域生态补偿为例的分析 （一）新安江案例回顾。为鼓励流域生态补偿，特别是跨省的横向生态补偿，国务院及相关部委发布了一系列文件，包括关于预防与处4置跨省
7、界水污染纠纷的指导意见 、 重点流域水污染防治规划（2011-2015） 等，对流域生态补偿的横向财政转移支付进行了尝试。其中，新安江流域水环境补偿试点项目是唯一的跨省生态补偿试点，此外该案例并不是单纯的横向补偿，而是同时有纵向补偿和横向补偿的性质。 新安江流经皖浙二省，流域内水资源丰富，多年来水质状况稳定。但随着城镇化工业化发展，黄山市作为新安江流域上游在近些年（特别是十二五以来）的污染物排放量呈上升趋势，对千岛湖水质的影响较为明显，解决新安江上游来水的影响对千岛湖水质的改善具有重要意义。2012 年 9 月在环保部协调下，两省签订关于新安江水环境补偿协议 ，按照“谁污染、谁治理，谁受益、谁
8、补偿”原则，以两省跨界断面高锰酸盐指数、氨氮、总氮、总磷四项指标为考核依据，设置补偿基金每年5 亿元（中央 3 亿、两省各出资 1 亿） ，年度水质达到考核标准，浙江拨付安徽 1 亿元；达不到标准，安徽拨付浙江 1 亿元，中央财政的 3 亿元均拨付给安徽省。试点资金专项用于新安江流域产业结构调整和产业布局优化、流域综合治理、水环境保护和水污染治理、生态保护等方面，试点期限暂定三年（2012-2014 年） 。 （二）生态补偿法律关系中的补偿主体和受偿主体。生态补偿法律关系中的主体囊括了义务的承担者以及权利的享有者，包括补偿主体和受偿主体。补偿主体指的是：按规定有补偿行为能力，对生态环境、自然资
9、源等的保护、改善职责和义务的国家和地方政府，少量的企业组织和个人；对生态保护作出贡献的自然人、法人或其他组织。受偿主体主要是指因遭受环境破坏和为保护环境而丧失发展机会的特定区域内的人5们，按法规或约定应当得到技术、物质、资金等优惠。主体具有的不同分类模式，实际上影响了不同的补偿主体类型。常见分类方法中，生态补偿的补偿主体又可分为两种：正外部性的补偿主体和负外部性的补偿主体。结合彭春宁教授提出的生态补偿主体确立原则，笔者认为前者对应了“受益者负担”原则，后者对应了“破坏者补偿，开发者付费”的原则。此外，按照补偿行为的相对性也有将主体分为支付补偿主体，接受补偿主体，具体实施补偿主体；还有根据法律关
10、系的基本性质将生态补偿的主体分为主法律关系和从法律关系主体，依据流域生态补偿产生的不同原因，补偿主体又可分为所有者补偿主体、受益者补偿主体和损害者补偿主体三种10。流域生态补偿法律关系主体，其中补偿主体指的是补偿全过程中补偿资金的筹措方和补偿义务的履行方，应当是导致流域生态负外部性的个人、组织和国家，不论其所处是在流域的上游还是流域的中下游；而受偿主体指的是补偿请求权享有者、补偿资金接受者。补偿对象既包括对人类的补偿也包括对自然环境本身的补偿。 （三）新安江案例中的补偿主体和受偿主体。 （1）补偿义务主体。政府：国内的跨流域生态补偿主要由上级政府参与。从国家层面看，流域的生态服务具有开放性和使
11、用非竞争性，中央政府理应成为补偿给付主体，以中央财政转移支付的形式进行流域生态补偿。在新安江流域水环境补偿试点项目中，主要由生态环境受益方（国家，中央政府，浙江省政府）向生态环境服务提供方（安徽省政府，黄山市政府）提供优质生态环境和牺牲发展机会利益的行为现实承担补偿的义务，通过协议内容来购买流域生态环境服务的政府应当成为补偿给付主体，而流域生态环境功能6区所在的地方政府是补偿接受主体。社会：流域内受益的群体，属于微观的层面，包含流域生态环境受益主体，破坏主体，排放污染物的组织，企业，单位，如造纸厂，水泥厂，农村污水垃圾治理厂等，通过缴税和承担环境社会责任等形式补偿。个人受益于流域生态环境也需要
12、承担补偿的义务，但该层面过于微观，不作赘述。 （2）受偿权利主体。受偿权利主体主要有安徽省政府，黄山市政府；新安江流域周围的生产单位（如畜禽养殖场，茶园等农牧业生产的污染排放控制） ；流域水环境管理者（如严格规范河道采砂，水草治理） ；一线基层职工（如河面打捞员） ；一些受严格限制的企业；个人（村民网箱退养）等按约定承担整治修复保护生态的义务，享有受偿的权利。 （3）其他有关主体。新安江流域的水环境生态补偿利益关系者群体是比较复杂的，是多种生态补偿性质的综合体，试点项目不可避免地涉及组织实施主体，监督管理主体，评价考核主体等。公权力主体包括财政部门，领导和协调主体（譬如政府和发改委） ，资源主
13、管部分及分管部门，亦有企业、个人、社会组织等共同参与。 （四）主体的权利义务关系。中央财政在试点期每年出资 3 亿给安徽用于新安江流域水环境的保护与治理，两省各筹 1 亿元，以水环境质量考核以进行奖惩，但补偿考核标准并没有达成一致，需要国家出台法律从而统一规定。 补偿义务主体的补偿方式主要为财政拨款，财政部和环保部作为国家代表与浙江政府共同承担对黄山市的经济补偿责任，黄山市政府再对辖区内的组织、单位、个人承担经济补偿责任。其次是非经济补偿，主7要有实物补偿，政策补偿等。受偿权利主体享有从政府领取或接受企业，NGO 组织提供的资金或非经济形式的补偿。 在补偿内容方面，包括农村面源污染防治，畜禽养
14、殖、茶园等农牧业污染整治，城乡垃圾废弃物处理设施建设，循环经济园区建设，河道清理作业，水源地保护，水质自动监测，截污工程建设，水资源与生态环境保护综合规划编制等。 流域生态补偿的对象是流域生态补偿金所补偿的，为了保障生态补偿金所补偿的具体对象，也是为了保障流域生态服务的提供者和贡献者（主要包括生态资源的再生产者或保护者，生态服务生产者、生态服务生产技术研发与推广者、生态资源再生产或保护技术的研发与推广者，为保护生态资源而放弃其他收益机会的决定权主体） 。 概括来说，新安江流域生态补偿义务主体是流域生态服务接受者、受益者，受偿权利主体是流域的生态保护者和受损者，笔者根据上述分析，总结了下列表格：
15、 四、研究总结与展望 构建科学合理的流域生态补偿法律机制，离不开对流域生态补偿法律关系主体的科学界定，实际上解决的是“谁补偿谁”的问题。我国现行法律及补偿实践对流域生态补偿法律关系主体的界定存在诸多不足，需综合多种因素对主体进行界定。 新安江案例中生态补偿的权利义务配置还存在着诸多问题，如在试点方案中规定时间范围是 2012 至 2014 年，3 年过短，很难发挥生态保护长效作用，对上游安徽地区不利，每年的资金总量 5 亿与“新安江综合8治理预估需要 400 亿元的总额”相比差距很大。另外试点方案目前仅仅是对污染防治的工程治理补助，没有考虑到产业结构调整、企业搬迁、退耕还林、污染防治日常管护、
16、生态移民以及对生态保护者直接补偿，整体的补偿标准还是非常低，难以保证农民基本生活，生态移民也没有足够的生活保障。上述罗列的情况会极大地降低民众保护和建设的积极性。流域生态功能区区域间横向生态补偿，补偿主体间权利义务的配置依靠区域主体间的契约关系实现，但这种关系实际上是非常脆弱的，它必须受到某种公正制度的约束。我国的现实是国家和政府主导下进行的流域生态补偿实践，但单靠这两者力量有限，保障下游的发展使得上游人们丧失发展机会而常年处于贫困状态也无法彰显社会公平，需要下游受益区和中央政府来帮助流域上游区分担生态建设的重任。 当然国内“政府主导型”的流域生态补偿还是具有鲜明特征，得到较为广泛的认同。国家
17、经由政府行使国家职权，是最为主要的流域生态补偿法律关系的主体。发挥国家在流域生态补偿中的总控和协调作用非常有必要，国家也需要调动流域生态保护“增益方”的积极性，发挥国家的行政权力，形成良性互动的法律关系，完善立法，确立国家在流域生态补偿法律关系中的主体地位，推动流域生态补偿法律制度的建设。 参考文献： 1 肖爱，李峻.流域生态补偿关系的法律调整：深层困境与突围J.政治与法律，2013，7： 136-145. 2 毛显强，钟瑜，张胜.生态补偿的理论探讨J.中国人口?资源9环境，2002，4：40-43. 3 Wunder， S. Payments for environmental servic
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