1、1娄底市新型城镇化发展探究提要 本文从城镇体系建设和空间布局调整、成本分担、城镇化投融资、农村宅基地、行政管理创新和成本降低、改革创新等方面，建立娄底市新型城镇化建设体制机制。在此基础上，从组织领导、资金保障、政策支持、考核监督等方面提出娄底市新型城镇化综合试点工作保障措施，希望为相关政府部门提供决策参考。 关键词：娄底；新型城镇化；保障措施；机制 中图分类号：F290 文献标识码：A 收录日期：2016 年 5 月 17 日 一、研究区域概况 娄底位于湖南省中部，是湖南的几何中心，正在成为我国南方新型铁路枢纽。娄底市下辖 1 区、2 市、2 县，共 23 个乡 58 个镇 12 个街道，土地
2、面积 8，117 公里。2013 年全市常住人口 383.4 万，城镇人口 157.0万，城镇化率 41.0%，尚低于湖南省平均水平。娄底地势西高东低，呈阶梯状倾斜。自然资源丰富，种类繁多。经济发展较快，近五年平均增长12.6%，但工业以资源型为主。娄底属于湖湘文化重要策源地，人文资源厚重丰富，娄底还是梅山文化的主要发源地。 娄底推进新型城镇化的限制性因素主要有：（1）产业结构明显偏重，能源消耗量大，环境污染突出；传统农业在农业中占有较大比重；现代服务业尚处于起步阶段；（2）娄底综合实力有限，财政投入面临着很大2压力，基础设施和公共服务建设欠账较多；（3）娄底属于山地丘陵区，平原、盆地面积较小
3、，城镇建设用地受到限制；（4）中心城区规模偏小，辐射带动能力较弱。 二、娄底市新型城镇化背景 根据中国共产党第十八次全国代表大会报告中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要和全国主体功能区规划编制，按照走中国特色新型城镇化道路，全面提高城镇化质量的新要求，明确未来城镇化的发展路径、主要目标和战略任务，统筹相关领域制度和政策创新，是指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。 在国家推进新型城镇化建设和湖南省加快城镇化发展的宏观背景下，娄底市开展国家新型城镇化综合试点具有重要意义：一是有利于落实“一带一部”重要思想，更好地实施国家中部崛起、长江经济带开发等区域发展战略；二是有
4、利于推进产城一体，推动新型工业化和新型城镇化融合发展，能充分发挥新型工业化和新型城镇化融合发展的示范带动作用；三是有利于加快体制机制创新，为破解新型城镇化重点难点问题作出示范，将更加有利于推动试点地区在解决重点难点问题上取得率先突破。 三、娄底市推进新型城镇化的体制机制 （一）建立农业转移人口市民化成本分担机制。依据政府、企业和个人在新型城镇化进程中承担的职责和享受的权益，农业转移人口市民化的成本由三方共同分担。根据测算，2020 年娄底市常住人口城镇化率3将达 55%，城镇人口将达 250 万人，新增城镇常住人口 90 万，其中劳动力 60 万（占比 70%左右） 。加上目前仍有 10 万已
5、在城镇居住生活仍未市民化的农村转移劳动力，20142020 年需要解决 10 万存量与 60 万增量的农村转移劳动力市民化，所需投入由政府、用人单位（企业） 、个人三方共同承担。初步估计，总成本由政府承担 25%、企业承担 60%、个人承担 15%。 （二）建立多元化可持续的城镇化投融资机制。根据娄底市经济和社会发展要求以及投资调控需要，灵活运用投资补助、贴息、价格等多种手段，引导社会投资，向城镇化重点建设领域倾斜，优化投资结构。统筹协调政府各类建设性资金投向，集中财力确保重点建设，提高政府投资效益。合理引导贷款投向，促进经济结构调整和升级。利用市场经济手段引导投资方向，优化投资结构。明确政府
6、投资的主要范围，以公益性和公共基础设施建设、生态环境保护、娄底地方社会经济和社会发展事业建设、高新技术产业化发展等领域为投资重点，合理划分各相关部门投资事权，以提高政府投资质量和效益。按照“谁投资、谁收益、谁承担风险”的原则，确立企业投资主体地位，积极放宽民间资本准入领域，以充分发挥市场资金在娄底市新型城镇化建设进程中的支撑作用。依据娄底市新型城镇化发展趋势，调整各银行业金融机构的区域布局，增加机构网点、人员配置，提高对城镇的金融资源配置力度，开展差异化、特色化服务。 （三）改进农村宅基地制度。出台娄底市宅基地管理办法 、 娄底市宅基地及集体建设用地确权登记发证若干问题的处理意见 、 宅基4地
7、使用权申请登记流程及农房颁证等系列文件。制定宅基地有偿使用条件、有偿使用费收取办法、有偿使用费资金管理办法以及其他有偿使用具体实施措施。娄底市宅基地有偿使用费由村集体经济组织向农民收取，按“取之于土，用之于土” ， “取之于村，用之于村”的原则，85%留给村集体经济组织，用于本村的公共设施建设，10%交乡（镇）土地管理分所，用于宅基地管理和业务费用，5%作为税费缴纳给所在县（市）区。制定并出台娄底市农村宅基地退出办法（试行） ，对农村宅基地退出补偿办法、退出程序、退出申请条件和用途管制等内容进行明确规定。制定农村宅基地交易进入条件、交易限制条件、交易用途管控、交易程序、交易保障等政策措施，允许
8、娄底市符合规划的农村宅基地入市流转、交易，增加农民融资手段，增强农民进城购房能力，助推娄底市新型城镇化建设。 （四）建立行政管理创新和行政成本降低机制。积极构建“电子政府” ，利用现代化信息技术和网络环境改善工作环境，精简机构和人员。合理划分市、县政府之间的经济社会管理权和财政资源配置，将直接参与经济管理为主转为以提供公共产品和公共服务为主，增强基层公共服务提供水平。针对娄底经开区、三一涟源工业园、向红工业园、冷水江工业园、双峰县科技工业园等工业园区，积极推行“园政合一” ，以“一套人马，两块牌子”为运行方式，要求园区机构与原有行政机构合并。推行科学化、精细化管理手段，着力改革财政支出管理办法
9、，力求将行政经费降低 20%25%。通过行政权限下放、审批环节减少、审批时间压缩、审批流程优化、审批收费规范等途径，推进行政审批标准化建设，5拟将全域行政审批事项要精简 50%，行政审批时限缩短 50%。 （五）综合推进体制机制改革创新。进一步加强城市创业创新环境建设，完善城市公共服务提供机制、城市社会治理体系、城市生态文明制度建设。建立企业为主体、产学研结合的技术创新体系，支持先进装备制造、新材料、新能源、电动汽车、生物等娄底市战略性新兴产业的大中型企业与高校、科研机构联合建立高层次技术中心、重点实验室及产学研中试基地等技术研究开发机构。坚持实施就业优先战略和更加积极的就业政策，提质升级基层
10、就业服务平台，有效防止和消除就业歧视，促进公平就业。加强和完善党政主导的维护群众权益机制，形成科学有效的利益协调、诉求表达、矛盾调处、权益保障机制，切实解决群众合法合理诉求。以娄底市全面推进“两型社会”建设实施方案为指导，加快出台娄底市主体功能区划方案，争取率先开展资源环境承载能力评价试点和空间规划改革试点工作。 四、娄底市推进新型城镇化的保障措施 （一）加强组织领导。建立党委领导、政府负责、各部门齐抓共管的推进机制。娄底市成立专门的新型城镇化工作领导小组，负责各项工作的组织实施、检查指导、跟踪督办、验收考核，落实新型城镇化各项工作目标责任。各级各部门要高度重视，把推进新型城镇化工作摆上重要议
11、事日程。 （二）强化资金保障。强化资金保障，确保资金需求。积极筹备项目和向上申报项目，全方位、多层面向上争取资金，努力争取获得国家和湖南省重点项目资金支持，拓宽新型城镇化建设资金渠道。建立娄底6市国家新型城镇化综合试点专项资金，由湖南省、娄底市、各县级单位财政协调，向国家争取资金，支持娄底市新型城镇化试点工作。强化资金管理，加强重点项目资金审核工作，确保有限的财政资金发挥最大的使用效益。坚持分类指导，稳步推进娄底新型城镇化建设资金统筹使用。（三）加强政策支持。充分对接国家新型城镇化规划（2014-2020年） 以及湖南省相关新型城镇化政策，修订和完善娄底市相关地方性法规，特别是在农业转移人口市
12、民化、城镇化投融资机制、人地挂钩政策、“撤县改市”等行政制度探索等方面给予法律制度的配套，支持和保障娄底市新型城镇化相关工作的顺利推进与发展，加强相关法律法规的执行力度。 （四）加强考核监督。加强城乡基层自治组织和社会组织建设，建立完善应急管理体制及协调社会利益、化解社会矛盾的有效机制，形成政府主导管理、社会协同管理、公众参与监督的社会管理格局和监督体系。将国家新型城镇化试点工作考核列为年度绩效考核的重要内容。建立激励约束机制，强化考核结果运行，实行“一票否决制” 。 主要参考文献： 1杨仪青.新型城镇化发展的国外经验和模式及中国的路径选择J.农业现代化研究，2013.4. 2沈清基.论基于生态文明的新型城镇化J.城市规划学刊，2013.1. 3中国金融 40 人论坛课题组，周诚君.加快推进新型城镇化：对若7干重大体制改革问题的认识和政策建议J.中国社会科学，2013.7. 4楚爱丽.加快新型城镇化发展进程的若干思考J.农业经济，2011.8. 5牛晓春，社忠潮，李同羿.基于新型城镇化视角的区域城镇化水平评价以陕西省 10 个省辖市为例J.干旱区地理，2013.2.
