1、1论行政诉讼中原被告的举证责任摘 要 新的行政诉讼法使我国行政诉讼打开了新的格局，尤其是在决定诉讼成败最关键的举证责任方面，做出了更细致、更合理的规定。本文从举证责任的概念、分类和举证责任分配的意义入手，对比了法国和德国行政诉讼中原、被告的举证责任。并依据新行政诉讼法中关于原、被告在举证方面的相关规定，分析原、被告在行政诉讼中所负的具体举证责任，以及如此分配举证责任的原因。最后对上述规定进行总结，指出其积极意义及本文认为存在的问题。 关键词 行政诉讼 证明责任 举证责任分配 作者简介：陈珊珊，浙江国毅律师事务所专职律师。 中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/ki.1
2、009-0592.2016.10.197 一、举证责任概述 举证责任是指法律规定由特定的当事人对特定的事项所承担的提供证据证明其诉讼主张的责任，若不能提供证据，则对自己的主张承担不利或者败诉的法律后果。举证责任又称证明责任，一般可分为两层含义：一种是行为意义上的举证责任，主要是指诉讼当事人就自己的主张，向法院提供证据的责任，但并不必须证明自己的主张成立或对方的主张不成立，只要提供证据证明有成立的可能或引起合理的怀疑即可；另一种是结果意义上的举证责任，主要是指按实体法规则，被确定为负有举证2责任的当事人，对自己的主张必须提供足够的、充分的证据加以证明，若其未在法定诉讼期间内提供证据抑或提供的证据
3、无法证明其的主张，就要承担败诉的风险。行为意义上的举证责任在整个诉讼中可能因为法官临时心证的指引而发生转换，但结果意义上的举证责任是始终确定而不转移的。本文探讨的，主要是结果意义上举证责任。 “举证责任”从其本质上来说，其实是诉讼风险的分配规则。它通过明确双方争议焦点、本证以及反证，把每个诉讼中的证明责任具体化，在单个案件中，每个待证的事实，都只能由一方当事人承担举证责任。因为承担举证责任的一方，必须提供足够证据来证明自己的主张，否则就要承担败诉的风险，若其主张被对方提供的证据明确予以否定，或者在双方提交的证据都无法确定待证事实的情况下，负有举证责任的一方都将败诉。所以，明确举证责任在哪方，在
4、每个诉讼中都极为重要。 二、其他国家的行政诉讼中关于原被告举证责任的规定 在法国的行政诉讼中，当事人对其主张的事实承担举证责任，在举证有困难时，也可以向法官申请调查或鉴定。因法国的行政诉讼程序采用的是审问主义，法官可以依据当事人之间的举证实力，对举证责任进行分配。若原告提供的证据足以证明其主张的事实，或者使法官对行政决定的合法性产生怀疑时，法官就有可能把该部分的举证责任移转移给被告，此时被告就必须提供其做出行政行为时的事实依据和法律依据。在有些情况下，法律根据特定的争议对象或者当事人各自的诉讼地位，规定了举证责任的基本原则。例如在纳税方面，若行政机关能证明纳税人的账目记录与事实不符，或纳税人无
5、正当理由不回答某些问题，抑或3他的税务申报虚假，那就需要纳税人来证明行政机关的征税金额错误。 在德国法学界， “法律规范说”占据了绝对的支配地位。该学说由闻名世界的法学家罗森贝克首创提出，他对行政法律规范进行了系统的分析、分类，然后得出了他认为的证明责任分配理论：若当事人想要证明其主张的权利，就必须针对该权利存在的法律要件提供事实依据；若想要否认某一权利存在，就必须提供所对应的法律要件事实以证明该权利受到妨害、权利消灭或权利受限。在行政诉讼审判中，德国联邦行政法院把该理论运用到了实际的审判中，且成为了行政法的普遍规则，也就是必须严格按照法条中的规定明确证明责任。在日本法学界，该理论也在行政诉讼
6、领域占据了大半部江山。 三、我国行政诉讼中被告的举证责任 我国民事诉讼法中的举证原则是“谁主张，谁举证” ，也就是原、被告均需对自己的主张举证，若原告不能提供足够的证据证明自己的主张成立，则面临败诉的风险。但在行政诉讼法中，我国法律规定：被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供成证据或无正当理由逾期提供证据，视为没有相应的证据。换言之，不论原告能否提供足够的证据证明其主张，被告都有义务提供作出行政行为的事实证据和法律依据，且这种提供证据的责任是结果意义上的举证责任。如果被告对其行政行为的合法性不能提供足够的证据，就有可能败诉。从另一个角度而
7、言，不论原告提起行政诉讼时是否提交了足够的证据，只要原告提起的是行政诉讼，被告就必须举证证明行政行为的合法性。 4为什么行政诉讼法中会规定相对而言对被告更重的举证责任，这与行政诉讼中被告的身份、行政诉讼的性质其实是相符的。首先，就诉讼中原被告的身份而言，民事诉讼是平等主体之间维护自身权益的救济途径，而行政诉讼是行政相对人为维护自身的权益而对行政机关提起的诉讼。行政机关相较于行政相对人而言，有更强的举证能力，因为其行使着行政管理职能，必然了解相关法律法规，同时也掌握了一定的技术手段和工具，有更强的取证能力。其次，就行政诉讼的性质而言，行政诉讼实质上是对行政行为合法性的审查。合法的行政行为应该是由
8、具有相应行政职权的行政机关，收集相关的证据对事实加以认定之后，依据法律规定的程序，对行政相对人作出的，行政诉讼则是法院对行政行为合法性的复审。 被告在行政诉讼中要提交的证据主要有：1.证明其具有法定职权的证据；2.其具以认定事实的依据；3.证明其履行了法律规定的程序；4.依据的法律法规。且上述证据必须是在作出行政行为之前已经收集的，而不能是事后甚至提起诉讼之后再收集的，在当初收集的证据中，即使对原告的主张有利，被告也必须提交。行政行为必须“先取证、后裁决” ，因此提交证据的一般期限为收到起诉状副本之日起十五日，若有正当事由不能提供的，经法院准许可以延期提供。若逾期提供或不提供，视为被告没有证据
9、，承担不利后果。 由此可见，要求被告对行政行为的合法性举证，能大大提高行政机关的应诉意识和举证意识，避免消极应诉。而且增强行政机关对行政诉讼的重视，能大大提高行政机关依法行政的意识，督促其依法履行职责、积极调查取证、严格遵守法律、恪5守行政程序。 四、我国行政诉讼中原告的举证责任 我国行政诉讼法第三十七条规定：原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。也就是说，在“行政行为违法”这一待证事实上，原告所负的是行为意义上的举证责任，即使其提供的证据不足以证明该待证事实，也不因此而承担败诉的风险。但原告并非在整个行政诉讼中都只承担行为意义上的举证责任，在除“行
10、政行为违法”这一待证事实外，其他仍遵照“谁主张，谁举证”的原则，负担结果意义上的举证责任。 依据我国行政诉讼法的相关规定，原告首先必须举证证明起诉符合法定条件，包括被诉的行政行为存在、原告与被诉行政行为存在法律上的利害关系、诉讼在法定期限内提出、复议前置的已经过复议，否则将承担起诉被驳回的后果。例如行政机关对某一违章建筑进行了认定，并对以为是该违章建筑所有权人的 A 发出了限期拆除通知书，后又将该违章建筑进行了强制拆除，但该违章建筑的实际所有权人是 B。在这种情况下，若请求确认该限期拆除通知书违法，A 才是利害关系人，若请求确认拆除行为违法，B 才是利害关系人，若反过来提诉讼请求，将被直接驳回
11、起诉。其次，原告若在诉讼中提出被诉行政行为中未认定的事实，且该事实直接关系到该行政行为的合法性，则原告必须为该主张的事实举证。再者，在起诉被告不作为的诉讼中，原告必须举证证明其曾向被告提出过申请，但若该行政行为是行政机关依据法律法规应当主动履行的职责的除外，若原告有正当理由无法提供前述证据，也可以说明情况。6另外，在请求行政赔偿的案件中，原告必须举证证明被诉行政行为对其造成的损害，包括损害结果，以及损害结果与被诉行政行为间的因果关系。 笔者认为，我国法律关于原告举证责任的规定，与原告的举证能力以及举证责任分配的初衷是相符的。原告作为提起诉讼的一方，若对全部待证事实都只承担行为意义上的举证责任，
12、则很容易导致原告消极举证，不利于查清事实，最终浪费诉讼资源。有学者也认为：“不论是法院审理诉讼案件，还是行政机关应诉均需消耗公共资源，如果对起诉不加筛选地无条件受理，就会助长滥诉，从而造成无谓的公共资源消耗。 ” 五、我国行政诉讼法中的举证责任分配存在的问题 新修改的行政诉讼法在举证责任分配方面相较于旧法而言作出了很大改进，也更具有诉讼指导意义。但是新法增加了行政合同的部分，笔者认为行政合同应该有别于一般的行政行为，因为行政合同从本质上来说具有合同的属性，过分强调被告的举证责任，容易导致原告怠于举证、造成滥诉，也不利于查清事实。笔者认为，在行政合同诉讼中，被告应对行政合同的合法性举证，但若是要
13、求履行行政合同中的权利义务，或者要求承担违约责任，则应该适用一般的民事诉讼举证原则，即“谁主张，谁举证” ，而且实体法律问题，应该适用合同法的相关规定。 笔者还认为：在行政合同诉讼中，应该给予行政机关作为原告的权利。因为行政合同的合同属性，导致行政合同是双方行为，而非行政机关单方决定的，行政相对人也存在不履行合同义务的可能，此时的行政机关并无权强制合同相对方履行该义务。有学者也曾提出这样的观点：7行政主体在签订、履行行政合同过程中，除非行使主导性权利，否则也不能像在实施单方行政行为的时候那样，把自行政机关的意志强加给相对方，尤其是在合同的变更、补偿、解除等方面，需在法律法规允许的范围内经双方充
14、分协商，无法达成一致意见或发生纠纷后，行政机关也存在请求人民法院裁决是非，并通过法院强制对方履行义务的需求。 六、结语 综上所述，举证责任分配是诉讼中一项极其重要的制度。新行政诉讼法结合了多年来的实践经验，在行政机关与行政相对人之间寻求平衡点，对原、被告的举证责任做出了更明确、细化的规定，更好地维护了行政相对人的合法权益，并起到了诉讼对行政行为的监督作用。虽然可能还存在一些问题有待解决，或者需要更细化的规定，但整体脚步是前进的，紧跟依法行政、依法治国步伐的。相信不论是对行政机关而言，还是对行政相对人而言，新的行政诉讼法都将使他们在行政诉讼领域开启新的篇章。 参考文献： 1江必新，等.中华人民共
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