1、1论业主自治组织的经费保障摘要 小区自治组织面临的主要问题是小区自治组织成立难、生存难，其根本原因是自治组织的经费没有可靠保障，这严重影响自治组织发挥正面作用。解决自治组织经费问题有三个办法：一是把公共维修资金划归业主自治组织管理，实现公共维修资金的保值增值，业主自治组织从其孳息中提取一定比例的管理费。二是业主自治组织从所的管理物业共用部分经营所得收益中提取一定比例。三是业主自治组织向物业服务企业收取物业服务用房的使用费。如果业主自治组织向业主收取物业费，为物业企业提供了收费服务，也应当向业主自治组织支付服务费。 关键词 业主 业主自治组织 物业服务企业 作者简介：谢德军，西南政法大学，讲师，
2、硕士，研究方向：法社会学。 业主自治组织包括业主大会、业委会、监事会等，目前实践中小区自治组织只有业委会这一常态化组织，业主大会（或业主代表大会）基本上没有组织化，或者说是虚化的非常态化组织，监事会也只是理论上的设想。业委会实际上为核心的实体组织。北京市业委会的成立比例仅为 11.7%，广州不到 15%。深圳、重庆、成都、武汉、长沙、郑州等一线城市的业委会成立比率都不到半数。 ”另外，根据 2006 年 8 月北京市物业管理工作会议上北京市建委有关负责人提供的情况：目前北京市按规定成立的业委会仅 511 个，而全市共有 3000 多个住宅小区，由 20002多家物业管理公司实施管理服务，成立业
3、委会的小区占小区总数不足两成，还有超过 80%以上的小区没有成立业委会。这一现状至今仍未改观。业委会的缺失无疑为业主自治带来巨大的障碍。 小区自治中的主要矛盾是物业公司和业主（业主团体）的矛盾和业主与业主自治组织的矛盾。前者的主要表现是物业服务纠纷，业主拒缴物业费。主因是物业服务公司和业主团体的权利义务关系不明确以及物业公司的侵权行为。后者的主要表现是自治组织不作为、越权、侵权，其主因是自治组织生命力脆弱和自治组织的权利义务关系不明确。次要矛盾包括业主之间的矛盾和自治组织和居委会、政府部门之间的矛盾。前者的主要表现是违章搭建、高空抛物、乱扔垃圾等等；后者主要表现在自治组织筹备、备案、审查、维修
4、资金使用方面产生的矛盾。 对于这些矛盾的解决，小区自治组织被期待发挥重要作用，但小区自治组织面临立难、维系难、发挥作用难等问题。自治组织成立难的问题基本等同于业委会成立难的问题，对此已有学者认为业主大会成立难的主要原因在于：有关业主大会召集人、成立条件、推选程序的法律规定不完善，地方性法规作法不一，并且受场地、经费限制及前期物业公司阻扰，现实中缺乏可操作性。对业委会成立难的问题如何破解笔者不再赘述，本文主要探讨自治组织难以维系的破解之道。如果自治组织难以维系，也就无法发挥其正面作用，相关法律法规的诸多规定都会落空，而这点是研究的空白。自治组织难以维系也是自治组织容易侵犯业主权益的重要诱因。相关
5、法律法规对于自治组织的权利义务关系不明确，这严重阻碍了自治组织发挥正面作用，也无法防范自治组织（业委会）3不作为、越权、侵权行为。自治组织的功能异化造成业主与自治组织的矛盾，也难以解决物业公司和业主（业主团体）的矛盾。 自治组织难以维系、生命力脆弱的主要原因是其没有稳定的经费来源，尤其是缺乏启动经费。自治组织管理小区公共事务需要支出诸多成本，其成员要投入大量的时间和精力。短期做奉献是可以的，长期无偿做奉献是不可能的。在业主自治组织的制度设计上必须采用“选择性激励” 。美国经济学家奥尔森指出，克服集体行动困境的一个重要方法，就是设计一种选择性激励。这种激励之所以是有选择性的，是因为它对集团的每一
6、个成员区别对待，对作出贡献的成员给予正面的奖励，对于“搭便车”者给予负面的惩罚。立法者似乎并不重视这个问题。业主大会和业主委员会的活动经费以及业主委员会委员津贴和执行秘书薪酬在物业管理条例和物权法中并没有明确涉及到，建设部及各省市相关条例、办法和规则也只做出一般性原则规定，其基本要求是由业主大会决定，并由全体业主承担，同时，不得向物业服务企业或其他管理人员摊派。经费来源可以采取全体业主分摊、物业共用部分经营所得收益、业主自愿捐赠等方式筹集。 目前小区中业主大会和业委会的经费，大都采取的是从经营物业共用部分收益中提取这种方式。全体业主分摊、业主自愿捐赠这两种方法目前根本不可能实施。物业费是物业公
7、司直接从业主那儿收取，自治组织目前无法向全体业主分摊。业主自愿捐赠不是长效办法，也只有危机时刻有所耳闻。业主的普遍心态是替我干活可以，让我出钱没门！目前可行的办法就是从经营物业共用部分收益中提取。这办法实施起来也是4困难重重。 自治组织成员先得搞清楚哪些是物业共用部分。物业共用部分一般为前期物业服务企业实际控制，嘴里的肉岂能轻易吐出来？自治组织和物业服务企业和谐吧，要受物业服务企业掣肘，又会失去业主的信任。找政府，也难以解决问题。关系搞僵了就只有诉讼维权，要诉讼就得业主大会授权，自治组织成员先挨家挨户征求意见吧。得先垫钱打印好征求意见稿，有人不在家，下次再来；有人不懂，得耐心解释；有人出租了，
8、得自费打电话给业主。千辛万苦让多数业主同意诉讼了，再垫付诉讼费自己打官司吧，一审、二审、再审，就算赢了官司，判决能执行到位吗？就算生效判决执行到位，能提取的比例算多少？自治组织无权决定，还得挨家挨户征求业主意见。总之，自治组织成员为了经费得费牛劲才行。在全国小区只有少数小区成立了业委会。小区业主自治组织成立和运行面临的最大问题是经费无保障。鉴于其公益性质，业主自治组织无法向成员收取会费，当前法律法规规定的办法面临实践层面的困局。 如何破解业主自治组织的经费难题？笔者认为有如下三个办法： 第一，把公共维修资金划归业主自治组织管理，实现公共维修资金的保值增值，业主自治组织从其孳息中提取一定比例的管
9、理费。维修资金是指物业共用部位、共用设备在物业保修期满后对其进行维修、改造、更新的资金。虽然物业管理条例和物权法都对建筑物及其附属设施的维修资金性质及用途等问题做出了规定，但对如何管理维修资金没有规定，可操作性不强。维修资金的管理关系到业主们的切身利益，5特别是当数额较大时，能不能将其用于投资或其他方法使其增值，谁具体负责及怎样规制等种种问题物业管理条例和物权法并没有规定。根据 2007 年新住宅专项维修资金管理办法第十条的规定，业主大会成立前，业主交存的住宅专项维修资金存放于政府建设（房地产）主管部门委托的专户管理银行所开立的专用账户中。第十五条规定这笔维修资金要在业主大会成立以后，由政府建
10、设（房地产）主管部门将其移交至业主大会开立的维修资金帐户。业主大会成立后，业主大会应当委托所在地一家商业银行作为本物业管理区域内住宅专项维修资金的专户管理银行，并在专户管理银行开立住宅专项维修资金专户。业委会成立前，小区的维修资金由主管部门委托商业银行管理，并开设专户。业主大会成立后，由业委会委托商业银行管理，并开设专户；也可以按接手前的管理模式，由主管部门委托商业银行管理。不管业主大会成立前或后，维修资金都由银行掌管，专款专用，物业公司不再插手。所有的维修开支都必须走程序，不管物业公司如何更换，维修资金不会跟着走掉，这种模式极大地保证了维修资金的安全。 从性质而言，房屋维修资金属于全体业主所
11、有，是业主为维护房屋而提前预付的资金，政府只是代管这笔资金。可现实的情况常常是，业主交了钱后，似乎房屋维修金就与业主无关了。这笔本属于业主的资金，基本上都躺在职能部门的帐户上，没发挥出应有的作用。2007 年，建设部和财政部联合发布了住宅专项维修资金管理办法明确规定，房产主管部门及业主委员会每年应向业主公示住宅专项维修资金交存、使用、增值收益和结存情况。可事实上，这一规定没有得到很好的落实，我们很少有看到职能部6门或业主委员会向业主通报住宅专项维修资金的有关情况。这一方面导致住宅专项维修资金的使用率极低。另一方面，也不利于资金的监管和安全。按规定，住宅专项维修资金专项用于物业保修期满后的住宅共
12、用部位、设施设备的维修和更新、改造，不得挪作他用。可事实上，住宅专项维修资金被挪用，甚至被用于炒股的事件已有发生。因此，由政府或第三方保管维修资金不方便使用、缺乏透明度、也并不安全，更不能保值增值。 北京市从 2000 年 2 月开始公共维修基金的归集管理工作，截至 2007年 9 月，全市累计归集 142 亿元，市建委小区办代管的这笔巨额资金，被指定存入光大银行，年息为 0.72%，在市人大代表、政协委员和陈兵等各社区业委会成员及业主的质疑声中，从 2006 年 10 月开始，年息调整为 3%。北京市海淀区光大家园业委会主任陈兵告诉记者：“就维修资金利息损失问题，我们小区 7 年损失 300
13、 多万元！”仅以业委会监管的公共维修资金为例，我国城市住宅小区的维修资金累计起来数额巨大，如北京市累计归集的维修资金已达 201.27 亿元，天津市累计归集的维修资金已超过 74 亿元，全国住宅专项维修资金超过 4500 亿元。在一些大中城市，一个规模较大的小区累计的维修资金总额就可能超过上千万元。2006 年 2 月 15 日，北京市建委等单位以（2006）2 号文的形式联合发布并实施了北京市专项维修资金使用管理办法（试行） 。北京市朝阳区新天第小区业委会第一个将专项维修资金划转成功，并第一个使用了专项维修资金，从而创造了划拨和使用“两个第一” 。2006 年 6 月 5 日，近 717 万
14、元维修资金划转成功。通过合理制定活期、定期存款数额和期7限，经过银行测算， “5 年内比托管前增值近百万元” 。银行在新天第免费安装了 ATM 机，方便业主取款，给每位业主发放了查询卡，业主可以随时查询自己的维修资金使用和孳息情况，信息公开、透明。 2006 年 11 月，有关部门对小区下达限期整改通知书，要求将水泥生活水箱改造为不锈钢水箱，避免二次污染，提高居民饮水质量。业委会认为这笔改造资金应该由开发商负责，但交涉了几个月也没结果。物业公司认为该项改造费用可以由维修资金支付，为此，物业管理处提交请示报告，业委会研究讨论后召开了业主大会， “得到了业主理解，同意率占回票率的 98%”。张大宪
15、告诉广大业主， “这笔改造费用，既不动用维修资金本金，也不需要业主分摊，银行利息就够了！” 2007 年 9 月 18 日，48 万元资金划拨到了业委会自管账户上。 “从资金分摊、资料备案，到资金划拨到位，仅用了 11 个工作日。 ”9 月 26 日，小区业主喝上了放心水，也彻底结束了多年水泥池蓄水、低区用户 24 小时饱受水泵噪音、震动干扰和煎熬的历史。 可见，如果制度健全，小区自治组织完全可以管理好自己的公共维修资金，实现保值增值。虽然公共维修资金是专项资金，应当专款专用，小区自治组织完全可以在业主团体的授权下借管理之名从其孳息中每年提取一定比例的维修资金管理费，弥补自治组织运行经费的不足
16、。公共维修资金属于全体业主，这笔资金怎么用，所有者（全体业主）有权决定。小区自治组织实施了管理行为，付出了管理成本，从其孳息中提取一定比例的维修资金管理费，法理上完全正当。业主自治组织管理维修资金，提取管理费，并不违背住宅专项维修资金管理实行的专户存储、8专款专用、所有权人决策、政府监督的原则，也不违背业主们的根本利益。相反，有可能实现住宅专项维修资金的保值增值。当然提取比例如何确定值得进一步研究。笔者认为提取比例由业主大会决定。如果业主自治组织正当的利益诉求得到满足，业委会违规侵占、使用维修资金等侵害业主利益的行为会有所减少。 第二，业主自治组织管理物业共用部分经营所得收益，从中提取管理费。
17、对物业共用部分经营所得收益， 物业管理条例第五十五条明确规定“利用物业共用部位、共用设施设备进行经营的，应当在征得相关业主、业主大会、物业服务企业的同意后，按照规定办理有关手续。业主所得收益应当主要用于补充专项维修资金，也可以按照业主大会的决定使用。 ”业主自治组织完全可以经业主大会同意后，提取一定比例的经费，其余部分补充专项维修资金。 目前物业服务企业的收入构成中除业主缴纳的物业费外，其他收入来源于开发商提供的会所、幼儿园等配套设施的经营收益分成及属人防地下室的停车或出租收益分成、小区内临时停车位的租金收益、楼宇广告收益、收费体育设施的收益等。这些物业共用部分经营所得收益属于全体业主共有，业
18、主自治组织把这些收益收归己有后，也可大大缓解业主自治组织的运营经费和维权经费困局。业主自治组织把这些收益拿到手里得费些功夫，其主要障碍就是业委会成立之前物业共用部分收益的实际控制人。实践中已经有不少成功的案例值得借鉴。 2004 年 8 月，美丽园小区成立了业委会，业委会被逼无奈，将鸿铭物业公司告上法庭。鸿铭物业公司不仅存在不实收费情况，还擅自出租9电梯的广告位，并收取租赁费用。2005 年 9 月 14 日，海淀区人民法院全部驳回了业委会的诉求。业委会的上诉后，2005 年 12 月 8 日，北京市一中院撤销了一审判决，支持了业委会的 12 项诉求。2006 年 1 月，鸿铭物业公司二审败诉
19、后又申请法院再审。2006 年 8 月 11 日，再审判决维持了终审判决。最后，电梯广告位租赁费及违约金等，一共 19 万多元，全被执行回来。官司胜诉后，物业收费，从原来的 2.72 元调整到了 1.58 元。 第三，业主自治组织让物业服务企业进驻小区，物业服务企业必然使用物业服务用房，物业服务用房属于业主团体，物业服务企业应当提供使用费用。实践中，物业服务企业都是无偿使用物业服务用房，因此，物业服务企业应当向业主团体支付物业管理用房的使用费，而业主自治组织有权管理物业管理用房。 如果业主自治组织向业主收取物业费，为物业企业提供了收费服务，也应当向业主自治组织支付服务费。物业服务费收缴主体应当
20、是物业服务合同的一方当事人建筑物区分所有权人组织，而不是物业服务企业。从而使物业服务企业走出困扰其发展的收费困境。建筑物区分所有权人组织（业主自治组织）收缴物业费有利于减少物业管理矛盾、有利于实行物业服务收费的市场化、有利于物业服务企业走出收费困境，也使得自治组织对业主具有强势地位。山东省物业管理条例开始“提倡业主委员会直接向业主收取物业服务费，并按照合同约定将物业服务费支付给物业服务企业” 。实践中，业主的维权成本极高：司法门槛过高、诉讼费用高、周期长、程序复杂等，这就使得多数业主不愿意将10物业维权诉诸法律。出于无奈，许多业主采取了拒绝缴纳物业费等一些不当方式。而这些方式不仅无法解决矛盾，
21、而且更加激化物业纠纷。拒绝缴纳物业费是一种以违法、违约对抗违法、违约的不正当行为，而且业主选择不交物业费，很可能导致物业服务企业降低服务，这也伤害了整个小区业主的利益。对物业服务企业的侵权，最好的办法是以组织对抗组织，而非原子化的业主对抗组织化的物业服务企业。总之，业主自治组织收取物业费，为物业服务企业提供了收费服务，使用物业服务用房，物业服务企业应当对业主自治组织支付费用。这些费用不是对物业服务企业的摊派，当然不违背物业管理法律法规的规定。赋予小区自治组织收缴物业费的权力不仅可以减少业主拒缴物业费引起的纠纷，而且可也加强业主自治组织的权威，加强业主和自治组织的联系，业主自治组织对抗强势的物业服务企业也有了更多的砝码。 这三条如果都能落实，业主自治组织的经费问题就能有效得以解决，甚至可能吸引精英人士加入，促进业委会服务的市场化和职业化。业主自治组织不能定位为免费服务的公益组织，而应定位为业主提供专业服务的非盈利组织。经费有保障后，下一步就是进一步明确业主自治组织内部、以及业主自治组织和物业服务企业、居委会等外部组织的权利义务关系。对这些问题笔者另文探讨。
