1、1民事公益诉讼检察监督应符合程序正义的要求摘 要 修订后的民事诉讼法第五十五条为公益诉讼确立了法律基础。但具体哪些机关和组织可以承担公益诉讼，则众说纷纭。法律界人士中多数都在极力倡导应由检察机关代行公益诉讼诉职权，但本文认为，从检察机关在民事公益诉讼法律监督的职能、民事公益诉讼程序正义的最高要求等方面来衡量，由检察机关在民事公益诉讼过程中代行诉权有失正当性。 关键词 民事公益诉讼 检察监督 程序正义 作者简介：张桂云，天津市宝坻区人民检察院未成年人刑事犯罪检察科科长。 中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）08-108-02 修订后的民事诉讼法第五十
2、五条规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。这一规定不但解决了学界、司法界长期争论的公益诉讼入法的问题，也为受到侵害的社会公共权益及时得到合法救济提供了法律保障。但尽管如此，公益诉讼的争论仍未就此而停止，尤其是检察机关作为原告参与诉讼代行诉权的论战越演越烈。一些法律界人士更是自誉站在维护社会公共利益的立场，极力倡导由法律授权检察机关代行公益诉讼诉职权。下面，笔者试从检察机关在民事公益诉讼2法律监督的职能、民事公益诉讼程序正义的最高要求等方面，就检察机关代行民事公益诉讼诉职权问题给予分析，力求释明检察机关在民事公益诉讼过程
3、中代行诉权有失正当性的结论。 一、民事公益诉讼的性质之辨 公益诉讼的指向虽为社会公共利益，但是通过诉权手段实现，在本质上仍然是一种救济渠道。它解决的纷争存于平等主体之间，这种平等是法律含义上认可的。综合起来，对公益诉讼的性质应有更为客观的理解。 （一）民事公益诉讼性质之一，是私权救济的法律制度 民事公益权利是私权。 民事诉讼法第五十五条规定涉及的环境利益、众多消费者合法权益等社会公共利益，所指的权利内涵不能随意扩大范围，更不能拔高扩大为国家利益或社会公共利益。 “社会公共利益”是一个不确定的法律概念。它一般指不特定多数人的利益。具体而言，是指一定范围内的不特定多数人的共同利益。是这些不特定多数
4、人私人利益的集合体现。相对于国家利益的公权性质，社会公共利益具有私权的特性。而民事公益诉讼恰恰是私权救济的法律途径，理应排除公权力的干涉。检察机关并非这种社会公共利益私权的代表，没有天生取得民事公益诉讼诉权的法律渊源。故其不应作为原告主动提起民事公益诉讼。 （二）民事公益诉讼性质之二，是平等主体权利纠纷的解决途径 环境利益、众多消费者合法权益等社会公共利益是国家利益之外的不特定多数人的共同利益，具有私权性质。依照私法自治的原则，民事3公益诉讼是解决平等主体之间的权利纠纷。法律赋予当事人平等的诉讼地位，各方的诉讼权利义务具有同等性。法官必须具备不受任何一方当事人左右的独立意志；同时，争议的各方也
5、必须具有平等地位进行对抗权利，否则就失去起码的公平。在民事诉讼法修订之前，这部分权利受到侵害，往往没有得到合法的救济。之所有会产生这样的局面，并非是没有主体可以代表受这些侵害者向法院提起诉讼。而是有代表提起诉讼，因缺乏法律依据，而得不到合理的合法救济或司法救助。就此便推论，只有检察机关才有权提起民事公益诉讼，此推论则未免有些牵强。民事公益诉讼是公益权利受侵害者参与保护公共利益的一种有效途径，同时也是维护公共利益的需要。现行体制下，各行政机关的公益保护职责更趋向于一种部门利益的争夺。在行政力量不足以维护社会公共权益的情形下，由受侵害者组成的社会组织直接维护权利尤为必要。依据现代法治理念，公共利益
6、是不特定多数人的利益集合，由不特定多数人组成的与公共利益相关联的社会组织直接参与诉讼，比检察机关代行参与诉讼更具正当性。 这次修订民事诉讼法后，添补了社会公共利益受到侵害的法律救济的空白，使得受侵害者主体代表提起诉讼、参与审理的诉讼行为合法化。但检察机关作为法律监督机关，具有不低于甚至超越法院的检察监督权能。由其代行起诉权或参加诉讼支持一方当事人，势必会造成当事人诉讼权利与诉讼地位不平等。 （三）民事公益诉讼性质之三，是侵害民事权益纠纷的团体诉讼 4受到侵害的权利是环境利益、众多消费者合法权利，受侵害者是不特定多数人，属于团体诉讼，也即代表人诉讼。 民事诉讼法已规定人数不确定的代表人诉讼，但司
7、法实践中的运用有限，且与之相配套的管辖、资格认定等制度缺失。修订后的民事诉讼法及其相关解释确立了民事公益团体诉讼制度和程序，明确指出环境保护法 、 消费者权益保护法等法律规定的机关和有关组织提起的诉讼所涉及的社会公共利益，应与其宗旨和业务范围具有关联性。检察机关并非社会公共利益的直接代表，其宗旨和业务范围也非与社会公共利益具有关联性，并且现行立法也未授权检察机关代行民事公益诉讼的起诉权。检察机关作为原告提起民事公益诉讼没有法律依据。 二、检察机关代行公益诉讼诉权问题之考量 人民检察院的宪法定位是国家的法律监督机关。作为三大诉讼法均予明确规定的监督者，直接对于涉及公共利益的案件提起诉讼，其诉权及
8、法律地位于法理的角度进行考量，均有值得推敲之处。 （一）检察机关是国家权力机关法律实施的监督者 我国检察机关的职能仅限于对国家法律实施的监督职能，并获得授权代表国家对侵害国家利益的刑事犯罪提起公诉的代理权。其职能范围相对狭窄，并没有获得授权代表国家和政府对侵害国家、政府、社会公共利益行为的民事公诉的权利。值得说明的是，这与外国检察机关的职能划分有很大不同。具有代表性的几个西方国家的检察机关就是国家政府的司法代理人，但它们并没有法律监督职能；其当然有权代表政府提起民事诉讼，更包括政府管辖区域内的民事公益诉讼。因此，不能应论5辩者诸如类比，外国有的我们也可以有。 检察机关是国家公权力的司法代言人，
9、具有无可争辩的国家公权性。因缺乏制约或监督，起主动作为原告提起民事公益诉讼，就是侵害了公益权利人的诉权，属于滥权，或称之为公权处分私权。有论辩者为了寻求支持己方的观点，随意解释，把获得的包括支持起诉、督促起诉的对民事诉讼的监督权扩大解释为拥有了民事起诉权。这相当于把拥有的法律监督权扩大为既监督又实施的双重权力，这就犯了自己监督自己的毛病。 （二）检察机关作为原告参与民事公益诉讼与民事诉讼原则相冲突 民事诉讼法的立法之本是坚持法院独立审判、诉讼权利平等及处分原则。坚持这些根本原则得以保证程序公正，更好地维护当事人的实体权利，完整地解决当事人的利益纠纷。如果检察机关作为原告参与民事公益诉讼，必然会
10、造成主体地位不平等，诉讼权利失衡，影响法院独立审判。如果检察机关依照拥有的权力处分受侵害者的诉讼权利和实体权利，将无人纠偏。种种与民事诉讼原则相冲突的诉讼行为的结果将会违背民事公益诉讼的本意，自然也失去其立法的意义。 （三）检察机关代行民事公益诉权不符合司法改革的方向 当前司法改革的主流方向是平衡权力配置结构，去行政化，杜绝干预司法；以审判为中心追求程序正义；审判以当事人为中心追求契约化。检察机关具有不低于甚至超越法院的检察监督权能，以此身份直接参与民事公益诉讼与以上司法改革的要求背道而驰。 综上所述，可以得出结论，检察机关代行民事公益诉权有失正当性，更不符合程序正义的要求。检察机关在民事公益
11、诉讼中的角色定位仍然6是作为法律监督的主体，行使包括支持起诉、督促起诉以及民事抗诉等方式的对民事诉讼的监督权，保证在民事公益诉讼中实现程序正义。以有利于民事公益诉讼依法、有序地开展为目的，检察机关行使监督权的同时应为完善公益诉讼制度提出司法建议，并推进民事公益诉讼检察监督理论及实践的创新。 参考文献： 1王利民，等.民法学（第二版）.复旦大学出版社.2005. 2唐力主编.民事诉讼法精要与依据指引（增订本）.北京大学出版社.2011. 3张嘉军.民事诉讼契约研究.法律出版社.2010. 4张卫平.民事诉讼：关键词展开.中国人民大学出版社.2005. 5刘学在.民事诉讼辩论原则研究.武汉大学出版社.2007.
