1、1审理行政协议案件对民事法律规范的适用问题探讨摘 要 一般的行政协议案件属于人民法院受案范围，这种案件不局限于行政诉讼法的示例规定，如果行政机关对相对人不履行相关协议，就可以通过行政非诉讼法或者是其他的程序来解决，例如可以适用不违反行政诉讼法以及行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。这一规定是新行政诉讼法执行的规定，具有开创性的意义。本文就行政协议案件中对民事法律规范的适用状况进行分析。 关键词 行政协议 案件 民事法律 适用 作者简介：牛佩伟，河南开物律师事务所。 中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/ki.1009-0592.2016.06.341 我国行政诉讼法第
2、 12 条对行政协议案件的审理做出了明确的规定，指出人民法院有权利对具体的行政行为合法性进行审查，这些规定对人民法院法律范围的把握提出了较高的要求，人民法院只能够依照法律整体来判断行政行为正确与否，其中法律的整体宪法、行政法规以及地方性的规章制度，由于这些法律性质有所不同，制定机关也不同，最终使得其法律效力存在一定程度的差异。法律的使用需要根据案件审理的具体情况确定。 一、民事法律规范的适用原则分析 一般情况下，民事法律的适用应该坚持三点基本的适用原则，可以2保障法律适用的有效性。首先应该坚持例外适用原则，其次应该坚持直接适用原则，最后需要坚持区别适用的原则，在这些法律适用原则的基础上变相适用
3、法律条例，不仅能够起到案件审理的效果，同时还不会违背法律的规定效力。下面对这三种原则的具体情况进行分析。 （一）坚持补充适用原则 补充适用原则是在行政法律规范缺失的情况下，适用民事法律规范相关条例作为补充条件来完善法律的缺失。还有一种是民事法律以私法的活动形式存在于行政协议案件中，这种存在形式只有在例外的情况下才将其确定为适法。 2003 年，我国最高人民法院院长李国光在有关行政审判工作的报告中指出， “对于行政合同纠纷案件的审理中，若法律法规对该行政合同有特别规定条例的，应当将特别规定放在优先考虑位置，如果法律法规没有对行政合同作出相关规定，可以综合案件的实际情况以及合同法要求在案件审理中积
4、极尝试使用实体处理方式。 ”司法对该条规定给出了详细的解释，审理行政案件过程中，适用行政法律规范的同时，也可以适用不规范行政法和行政诉讼法强制规定的民事法律规范，这样的解释依旧强调了行政法律规范的优先适用原则以及民事法律规范的补充适用原则。虽然我国的行政诉讼法中有引入行政协议诉讼，但是在实际应用过程中行政协议诉讼的应用相对极少，并且对于行政协议诉讼缺乏理论研究，因此，在行政协议案件审理过程中适用民事法律的范围还是极大的。3（二）坚持直接适用原则 关于民事法律规范在行政协议案件中的直接适用，不同学者有不同的看法。学者吴庚将这种原则分为两种，一种是类推适用，还有一种是将民法规定看作是一般的法律规范
5、直接适用。之所以出现第二种适用现象，主要在于一些民法中规定的法律条例虽然被归类到民法典范中，实际上这些法律条例并不属于民法。准确的说，民法中的一些本不属于民法典范的规定，实际上就是坚持了私法关系共通适用和公法关系遵守的规律。私法和公法在何种情形下遵守共通性这一问题，学者美浓部达吉曾给出了细致的说明，首先就法律主体而言，双方是共通的，私法上的法律主体是自然人或者是法人，这一规定在公法上也有着相同的规定。其次是法律中规定的事物而言，无论是物的支配权内容还是管理方式，公法和私法之间有着很大的不同。但是物本身作为法律客体，在公法和司法上都是共通的。紧接着，从法律行为方面来讲，公法和私法的法律行为都是共
6、通的。因此，可以看出，公法和私法在很多方面还是存在着相同之处，在案件审理中，除了一些公法的特别关系不能够适用私法之外，其他的可以适当的使用私法。 （三）采用区别适用原则 美浓部达吉在公法的论述中指出，契约自由权限为公法限制时，如果有违反限制的行为，则该行为大多是公法上的违反义务，制裁一般由公法制裁，如果违反私法上的限制，契约的有效性就应该从民法中判断。这一规则的确立说明公法和民法是两个独立的个体。行政协议案件的审理中也是如此，法律法规中对行政协议案件有特别规定的，应该按照其4特别规定进行判定，没有特别规定的就可以适用与特别规定无抵触的民法对相关案件进行审判。在公法和司法的使用中，一旦采用公法就
7、全面适用，当然采用私法也需要全面适用私法，而不能够将其法律中的利弊区分开来进行使用，适用私法中的一些有利之处然后再选择公法，这样穿插使用的方式就会变相产生非法治国的现象。 二、行政协议案件审理中对民事法律规范的适用 （一）民事法律规范的适用界定 民事法律规范在行政协议案件审理中的适用，不能违反行政法以及行政诉讼法的强制性规定要求。那么，怎样的适用方式才算是不违反行政法以及行政诉讼法的强制性要求呢？在此过程中，可以涉及到契约自由原则以及法律保留原则的要求。契约自由原则作为私法自治原则中的最主要运用形式，同时也是私法自治原则最典型的表现方式。而私法自治原则作为民法契约领域中的最高指导性原则，但是关
8、于行政契约自由受不受法律约束问题存在争议，很多人认为这种契约自由并非完全受法律约束，还有部分内容不会受到法律约束，因此，需要受法律优位原则之限制，如果受到法律保留原则的限制，本质上需要对行政处分中的法律保留作不同方式的处理。针对这一方面的问题，学者叶百修指出，法律优位原则可以在行政领域中适用，在各种行政行为方式中同样可以适用。因此，行政契约的缔结需要在法律允许的范围内，如果法律不允许缔结行政契约，相关人员对行政契约进行缔结，这样的方式已经构成了违法行为。此外，如果法律允许缔结行政契约，行政契约内容的形成也不能够违反有效的法规。 5（二）民事法律规范的引用途径 民事法律规范在行政协议案件中的援引
9、要遵循一定的原则，法律制度优先于法律原则的原则，解释方法优先于类推方法的原则。具体方法的应用还应该坚持正确的思路，先发现行政规范中存在的漏洞，并且对漏洞进行分析，观察其是开放性还是隐蔽性，然后判断具体的援引领域，如果漏洞能够援引民法，则可以使用类推方法对行政规范中存在的问题进行补充。为了确保民事法律规范援引的有效性，可以分成两种方式作为引用途径的突破。 1.确定法律漏洞类型： 法律漏洞具体指的是行政法体系中存在既违法立法意图又影响法律功能的部分。例如一个生活事例如果被评为不属于法外空间的事项，并且存在以下情形，就说明该事例存在法律漏洞。情形一，法律对事例没有规定，情形二，法律中对生活事例做出的
10、规范存在矛盾，情形三，法律中对生活事例的规定不妥当。一般情况下，法律漏洞的类别相对较多，被分为开放性、隐蔽性、自始性以及嗣后漏洞等，在此选择开放性和隐蔽性漏洞作为行政案件中援引民事案件的途径。在行政法中，开放性漏洞是应用行政规范对某一种特定的事实进行调整而没有法律规定的情形。在这种情况下，可以使用类推方法将民法中的其他法律原则引入行政案件中作为补充内容。 行政法中的隐蔽性漏洞可以理解为某一特定事件，虽然有相关法律规范调整，但是这些法律规范对该事件并不合适，这样就可以采用解释方法进行填补，例如可以将民法理念融入到行政登记中。 2.寻找两种法律之间的共通性领域： 6在上述直接适用原则中已经说明了两
11、种法律之间存在一定的共通性，因此，法律的援引应该寻找出法律共通性领域，行政法律中引入民法就需要考虑法律关系的内容和性质。例如个人权利保护领域，公司法会受到不同原理的支配，但是在人与人之间利益的规范方面这两种法律有共同性质。例如行政法规范适用于私人对抗公权力，为了更好的在公权领域保护私人价值的实现。这与民事法律规范在维护私权领域有着一致性。例如， “王某上诉某县教育局不履行行政合同，通过法院对该案件的审理，一致认为，教育局在没有政策和法规的规定之下，仅凭相关会议纪要以及就业通知单，对合同分配方式单方面进行变更违反了法律规定，县教育局这种单方面变更合同的行为是无效行为。 ”该案件属于行政合同纠纷案
12、件，这种案件在司法实践中使用的法律规则一般是民事合同规则。 从该案件中可以总结出，在民事权利保护方面，如果缺乏行政法规范时，就需要援引民法规范保护相关案件人员的合法利益，这种行为并不会违背行政法的立法旨意。对于个人权利的保护，无论是权力性法律关系还是非权力性法律关系都会存在这种现象，在引用时需要考虑到法律关系的内容和性质，但是不能仅凭借法律关系的内容和性质就引入民法规范，还需要结合实际情况综合考虑。 三、结语 行政协议案件的审理过程中，不能够仅凭行政法对案件的内容及其法律效力进行判断，需要综合整个案件的实际情况进行考虑，决定适用的法律条例。由于民事法律和行政法律有着很多的共通之处，无论是在个人
13、权利的保护领域、责任保护领域还是对部分行政权力性质的转变领7域，行政协议案件和民事法律规范都存在一些共通的地方，可以通过一系列方法找到两者之间的共通之处，然后在不违反行政法的条件下确定民事规范的适用，这样才能够使整个案件审理更为完整有效，既能够节约司法审判的资源，同时还能够有效解决社会矛盾和纠纷，减少当事人对案件的上诉，提高整个案件的审理效率。 参考文献： 1梁凤云.行政协议案件的审理和判决规则.国家检察官学院学报.2015，23（4）. 2史卫民.论我国行政调解的适用范围与法律效力.理论月刊.2012（1）. 3陈惠清.民事和行政交叉案件的思考.法制与社会.2013（29）. 4洪金顺.对行政、民事交叉案件处理的研究.检察风云-社会治理理论专刊.2014（4）. 5马洪雷.论我国行政民事交叉案件的处理模式.山东大学.2012. 6陈海英.民事与行政争议交叉案件审理程序之探讨以寻求公正与效率的平衡点为视角.江南社会学院学报.2012，14（1）.
