1、1试论“营改增”中央与地方税权的法律重整摘 要 在本文中，以我国的“营改增”改革试点为大背景，从法律环境方面根据目前“营改增”中央与地方税权的划分为主要问题开展了分析和研究，并通过德国税权问题良好解决的经验，对我国“营改增”之后增值税中央和地方税权的重新调整给出了一点建议。建议的主要内容是：一定要遵循关于税收的有关文件，务必要理顺中央财政权与地方财政权之间的关系，根据我国增值税的主要特点重新分配增值税，努力完善好我国的财政支付制度，只有这样“营改增”才不会变成“结构性增值税”的替代部分。 关键词 “营改增” 中央 地方 税权 法律 中图分类号：D922.2 文献标识码：A DOI：10.193
2、87/ki.1009-0592.2016.10.044 “营改增”是我国第十二个五年计划报告当中提出的税收改革的重要举措，也是我国“结构性减税”的主要政策之一。国家和公民对“结构性减税”的效果寄予了很大的期望。目前阶段“营改增”政策从微观、宏观两个方面具体的规划了实施”营改增“之后关于我国增值税的税率、征税范围、征税对象等内容。学术研究界对税收权力这个概念的认识不是一致的，但是大部分都把税权定义成税收的征管权，税收收益权和与税收立法权。 一、 “营改增”问题的提出 2我国在 1994 年经历了税制改革以后，目前已经形成了地方税，中央税和中央地方共享税三税分立的情况，在这当中营业税是一种纯粹的地
3、方税不上交中央，增值税中央和地方分成的比例是 75：25。以山东省举例为例，在 2011 年的时候，它的营业税收入达到了 1260.6 亿元人民币，占到全省地方税收收入的 35.3%。在进行“营改增”之后，地方财政收入的主要部分营业税消失了，所以重新划分中央税和地方税的分成已经成为无法避免的问题。尽管“营改增”是“结构性减税”政策的重要部分，但是要让纳税人实际享受到税收改革的优惠，就必须要整治我国税收制度改革混乱的局面。需要多加重视“营改增”中央与地方税权的划分，严加整治我国分税制度的混乱情况，认真规划增值税中央与地方的合理划分，完善我国当前的税务转移支付制度，只有这样才可以避免把减税的压力转
4、到纳税人身上，才能够让纳税人的自身权益获得充分的保障。 二、 “营改增”税收权力划分的现状 本篇文章的重点是分类讲述在“营改增”过程中对于税收立法的权力划分，所以将会重点介绍税收实体法的研究讨论，而重点偏向税收程序法的关于增值税的征管权将不会进行研究。 （一）税务收入的立法权 根据目前“营改增”试点地区的法律法规，与税权划分的的文件主要有以下几类：国务院发布的关于分税制度发展改革的相关法律法规，这些法规基本奠定了我国关于分税制的重要措施，同时决定了我国增值税税种的基本制度；财政部门与有关税务机关联合或者两个部门单独发布的对于全国范围内都适用的“营改增”试点地区的有关部门规章制度；3另外还有一些
5、试点的地区发布的适用于省级及一下地区的地方行政法规。（二）税务收入的收益权 1.税务收入中央和地方的分享比例： 现阶段“营改增”对于进行税收改革之后关于增值税中央和地方重新分享的比例采取了回避观望的态度，没有进行具体明确立法。在国家财政部和国家税务局共同印发的关于我国将营业税改征成为增值税开始试点的文件通知中，以及财政部发布的有关政策当中，都对税收归属权作了如下规定：各地方财政局要保持目前的财政体制基本稳定，以前属于试点地区的营业税收入，改征成为增值税的部分，依然属于地方收入，税收款项分别入库。另外跨地区的税收中试点纳税人不能把增值税征收的地方作为税收机构的所在地，其中异地缴纳的税款由所在地代
6、为征收，能够在缴纳增值税款的时候抵扣掉一部分。不属于试点地区的纳税人在“营改增”的试点地区开展经营活动需要按照以前的税收规定开展申报缴纳税业务。 2.关于转移支付： 在开展“营改增”改革之后，我国大部分纳税人的纳税负担都降低了，但是也有一些纳税人的税收负担仍然在增加，而不是减少，其中物流行业体现的最为明显。对于这些开展“营改增”的牺牲者，财税2012120 号文件提出，因为试点而产生的财政收入减少，要按照现行的国家财政制度由中央和地方共同承担，也就是说由中央负担自身的增值税减少的损失，而地方上也负担自身因为改革所减少的营业税。因为此问题，4国家目前已经出台了多项关于财政的专项补贴，例如山东省在
7、有关实行增值税改征营业税试点过程中财政帮扶政策的通知 （鲁财税20116号）当中明确规定，市和县区两级财政机关都需要设立财政帮扶专项资金，这份资金将专门用作对那些由营业税改征成为增值税企业的财政帮助。专项资金财政支持的企业是那些实行“营改增”之后缴纳的增值税税款比原先缴纳的营业税税款多的企业。 三、 “营改增”回避税权划分的法律问题分析 “营改增”改革被评价为是自从 1994 年进行分税改革以后对中央和地方税收划分最为重要的一个改革。只是开展了一年多的时间“营改增”就普及到中国大部分地区，我们可以说， “营改增”把税收的效率很好的提高了。但是对于中央和地方税收分配是否公平，对政府和纳税人之间的
8、关系是否公平，对不同地区的纳税人是否平等对待这几个问题却没有认真的考虑。笔者认为，当前税务问题没有达到公平公正，有关人员的诉求很难获得解决的问题不只是“营改增”的一日之寒，而是与我国的税收政策有关。税收部门长期存在“越权立法”的情况，这对税收形式不公平，而真正的立法单位也不能得到立法的权力。到现阶段为止和“营改增”相关的最高文件只是财政税2012120 号这些相关的部门规章文件。并且我国财政分权的统领文件仅仅是国务院关于实行分税制财政管理体制的决定 、 国务院批转国家税务总局工商税制改革实施方案的通知这些行政法规。 开展的税收划分笔者认为不能仅仅是中央和地方之间的权力划分，进一步讲更是各个地方
9、纳税人享受政府公共服务水平高低程度的划分。5这就需要有关部门在调整法律的同时注意保障纳税人基本公共服务，同时加大力度缩小各地之间的收入差距。就税收法定主义原则与税收公平原则来讲，全国人大及其常委会对于立法应持有统一、严谨、规范的态度，以防止在中央和地方政府之间出现贿赂成事等现象。另外，长期规制的营业税、增值税等所涉及全国纳税人利益的现象仍旧不容乐观。因此，税收划分领域的规整势在必行，有关部门应从立法高度系统论证，需要改变以往地方政府与中央政府在谈判过程中处于弱势地位的现象，只有这样才可以让纳税人的权利获得充分的保障。 四、我国“营改增”税权划分的法律重整 增值税的关键优点是税不重复征收，这就让
10、增值税在全球风靡，英国法国德国等西方国家征收增值税的历史已经非常悠久了，到如今已经形成了非常完整的增值税法律体系，这么多的发达国家是怎样做到和谐的分配税款呢？作者对这些西方发达国家增值税的制度进行了一番研究，同时认真的做了认真的梳理考察，这或许可以找到一些对我们国家税款分配的经验和启示。其中关于德国的税收收益权制度和税收立法权制度，我们要留其精华去其糟粕借鉴的来学习，这对我国的税收立法有很大帮助。 （一）把“营改增”税权划分由行政法规层次转向法律层次 在我国，行政法规与规整制度长期的越过自身权力范围去进行立法的做法十分常见。在刚刚过去的二十多年我国获得了很大发展。中国实行了改革开放，社会经济等
11、各个方面发生了巨大的变化。但是目前统领我国税权划分的还是 20 多年前的（国家1993 85 号）文件，这就说明6了中央财政对于地方的税收返还金额还是以 1994 年的标准作为基期每年核定，作为几乎对全国纳税人都有影响的营业税和增值税“暂行条例”也没有规范的出台相关立法文件。 财政转移支付法已经在 2004 年被早早的列入第十届和第十一届全国人民代表大会常委会立法的计划，但是相关的立法出台仍然不知何时。 （二）增值税需要比例分配合适以及退还方式恰当 我们看一下德国的财权与事权，德国的宪法条例规定的十分明确，政府分成地方，州和联邦等三级，并且各级政府对于财政方面的管理是互相独立的，同时在各级政府
12、的权力和支出范围上三级政府之间也有明确的界限和分工。 首先，税收制度的核心是财权和事权的分配，当然事权的合理划分是财权得到合理分配的重要前提，这在一定程度上有利于防止政府财政权利的各级相互竞争和互相推卸责任的现象出现。做好财权与事权的合理分配只有这样转移支付制度才能具有更好的发展空间。一般来说，从公共物品理论的角度来看，税收制度更好的发展需要中央极大的宏观调控政策，同时需要地方政府更好地了解当地情况，体察民情，能够更好地为地方及时提供一些所需的公共物品如教育和医疗保健等方面。 以“营改增”为例，目前地方政府设立专项资金补贴“营改增”税负增加企业的行为严重违反了事权划分所要求的公平公正的原则，有
13、些地方的纳税人很难得到同等的补贴。 “营改增”在就公正的事权划分上来看，其因受中央的宏观调控所产生的风险应由中央政府承担。只有以事权划分合理以及其任务分工明确作为先决条件，并提供给纳税人需要的7公共物品，同时想方设法的保障纳税人的切身利益，只有这样纳税人才不会吃亏。 其次，关于增值税分享比例重设的问题，一些学者提出所有增值税收入收归中央，这需要地方税体系的重建以及主体税种的重新定义；也有人提出按照五五分成来共享增值税收，这样的做法也有些简单粗暴；还有提出中国西部欠发达但资源丰富的区域的资源税是一个可行的税收政策，就现况分析此是不可取的，事实上，高房价和不完善的税收制度是造成异常地方财政畸形的重
14、要因素，政府的暴涨的土地价格的做法是本末倒置的行为，是理应不可取的。 五、总结 通过分析可看出有关部门应采取的方式是统计多年来中央和地方的增值税和营业税，并通过计量方法得出其实际数额，并充分考虑地方财政其应有的压力范围，在不加大其压力的情况下，进行增值税分享比例的重新设置。 “营改增”需要不断的进行实践和讨论，为建造一个完整的“营改增”中央与地方税权的法律体系而共同努力。 参考文献： 1温永兰.交通运输业改征增值税问题研究.河南大学.2014. 2陈西玲.中央与地方税权划分问题研究.暨南大学.2014. 3纪涵量.我国融资租赁税收法律问题研究.暨南大学.2014. 4常彬斌.营改增背景下构建地
15、方税体系研究.安徽财经大学.2014. 5刘文军.我国营业税改增值税的法律问题研究.北方工业大学.2014. 86张成松.税制改革的正当性研究基于“营改增”的实践反思.西部法学评论.2016（2）. 7王亚杰.“营改增”中央与地方税权关系调整法律问题研究.首都经济贸易大学.2015. 8魏旗.我国地方税法律问题研究.河南大学.2015. 9刘剑雄.论我国地方税体系的立法完善.华中师范大学.2015. 10陶青德.客观、公正看待“营改增”.兰州工业学院学报.2015（1）. 11欧阳天健、李震. 后“营改增”时代的地方税收收益权法律问题研究以上海市为样本.河北经贸大学学报（综合版）.2014（3）.
