1、1试论农村建设用地使用权流转问题摘 要 城乡建设用地使用权也是一项主要的用益物权，从本质出发，此种物权的流转是一项民事法律行为，但也包含了许多重要的行政法律制度。其改革已经在流转的基本条件、流转的收入分配制度、提高了社会经济水平。指标交易制度、宅基地使用权流转制度等方面都取得了重大进展，与历史的发展进度相适应，对集体建设用地使用权流转这一法律制度的重新构建打下了基础。然而，我国目前的相关制度仍存在法律规定、各政府的规定、主体范围、监督和管理、价格和收入分配以及市场体制等方面存在一些亟待健全的缺陷，而我们要专心致志的解决这些问题，对乡村集体建设用地使用权的流转加以限制，从而达到工农业发展工程的正
2、常运行，促进国民经济发展进程。 关键词 农村建设用地使用权 流转 限制 土地利用 土地物权 作者简介：热依拉木?艾力，新疆师范大学法学院民商法专业在读研究生，研究方向：民商法基础理论。 中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）01-219-02 一、我国法律中的农村集体建设用地使用权的地位 （一） 基本概念 建设用地使用权是一种特殊的地上权。如果说传统大陆法系地上权制度的产生主要是为了应对建筑物添附于土地的规则，而我国建设用地2使用权流转制度的产生则是市场经济的发展深入推进的必然结果。 在一个高度统一的计划经济体制下，土地只能通过国家指令来调整和划分，
3、既不需要，更不可能进行市场化流转。中国大陆这种没有地上权以及类似的土地使用权制度发展空间的状况一直延续到了改革开放之前。 农村集体建设用地使用权由物权法界定为一种用益物权。它是由农民集体土地所有权派生出来的一种用益物权，也就包括占有、使用、收益和受限制的处分权。其使用权的用途是建设建筑物和构筑物，而不是农业生产。权利客体是所有权归农民集体的土地，权利的行使以非农为目的，譬如建造住房、道路、创业公司。 （二）农村集体建设用地使用权的主要特征 集体建设用地的概念虽在现行管理法和土地管理法实施条例中并无明确规定，但是我们仍以土地管理法的有关规定得出“农村集体建设用地”的一些特性，这些特征有：其一，建
4、设用地不是国有土地，其所有权属于农民集体。其二，不是农业地，而是用于建设的土地。其三，是农民集体所有的，正被他们利用的地。其四，依法经过批准由农用土地转变成建设用地的土地。其五，所有权属于农民集体，而不是国家。 综上所述，农村集体建设用地是指绝大多数处于农村的，农民集体所有的，并依法认定为由乡镇企业用地、乡镇和村集体的宅基地以及公共公益建设事业所使用的建设用地。 所谓的农村集体建设用地使用权流转是指为了公共利益，农村集体所有的土地通过国家的征用，所有权变为国家所有的一种所有权的转变方式。所谓的集体土地用途的流转是农民集体的农用地转化为集体非农3用地，变更了土地之利用方式。 农村集体建设用地使用
5、权的流转主要是通过国家强制征收实现，通过一定的法定程序将农民集体所有的土地征为国家所有，土地原来在农民集体的所有权让渡给国家。这种方式具有很明显的行政色彩，是归家公权力的体现，且此中流转是单向的，不需要土地交易市场，不存在双方的争议。通过上面的内容我们可以看出“乡村集体建设用地使用权流转”的相关特征。其一，在这流转的是土地权利，而并不是流转土地的用途和功能。其二，这种流转是土地使用权的流转，而并不是土地所有权得流转。其三，从权利渊源层面来看，它包括土地使用权的两次流转，即初次和再次流转。 二、 我国的建设用地使用权流转实践与制度缺陷 （一）我国的集体建设用地使用权流转现状 尽管已经进行了多次的
6、探索钻研，我国有关集体建设用地使用权流转的政策方案还是没有正式出台。事实上，这方面的改革试点工作在全国部分省区市已积极开展，并积累了不少经验，从而改变了国家对集体建设用地使用权流转问题原有的态度，得到新的认可。在新一轮新型城镇化道路建设中，在物权平等原则的要求下，在市场化配置中，农村集体建设用地使用权的流转体现出一种平等地位，实现了它的财产价值。 完善可流转的农村集体建设用地使用权制度是土地资源合理配置的最佳选择，是实现新型城镇化道路的唯一途径，也是我国市场经济发展的必然要求。 （二）乡村建设用地使用权流转中的缺陷 因为我国对集体建设用地使用权流转的有关法律政策与实现情况仍4持有矛盾和冲突。集
7、体建设用地使用权流转过程中也同样存在一些缺陷，这些缺陷主要有： 1.法律规范不健全。我国当前的跟土地使用有关的若干法律对农村集体建设用地使用权流转存有限制性的看法。中央政府诸多规定也缺乏法律制度约束。一面保护制度的落实因流转而受到影响，农民合法权益受侵犯的现象日益频繁；另一方面因现存的法律的保护不够，部分流转中，使用权的受让方合法的权利证书无法拿到。况且，政府相关政策待进一步完善，流转之后的权利的实现带来了许多困难，最终使得流转市场无序、低效，集体建设用地使用权流转的推行因此而受到限制。 2.流转中的主体界定不清。土地使用权明不明确是流转的前提，我国宪法、土地管理法和农业法等法律对农村土地界定
8、为一种集体所有制，但对产权主体的表述不一样，土地产权主体的相关规定很不清晰。从而很难确定集体土地产权主体的转移模式，混淆产权主体和流转主体，农村集体建设用地使用权高效有序的流转交易受到了严重的阻碍。 3.对流转的监管责任亟待落实。政府对集体建设用地使用权流转的管理监督工作目前还不够落实，缺乏规划编制、信息含糊不清、产权不明晰、程序缤乱、没有统一的传输平台，基本上是在私下进行流转，完成交易仅用口头契约的现象也不断频繁。流转之后的土地无序利用、使用无制控等现象越来越繁衍。私密、不规范和任意流转引起了双方的权利责任模糊，难以解决的纠纷的不断发生，阻碍了监管制度，对土地市场的秩序带来了消极的影响。 4
9、.严重缺乏价格和收益方面的基本规定。我国的农村集体建设用地价格体系还未构建，其在价格上基础性5规定完全，隐蔽流转量过大，农村集体建设用地使用权流转的土地价值难以实现，涉关集体建设用地使用权的主体除了官方政府、农民以外，还有集体经济组织和使用土地的其他人，各方主体的标准原则上不同意，各自的自由处分权过大，这不仅使农民、农村集体经济组织及土地权利人的合法利益得不到根本保障，而且妨碍了农村经济的正常发展和社会稳定。有些乡村的土地流转价格一般都被村委会自定，这与国家制定的价格完全不一，通过流转得来的收益一般都被乡、村委会自行安排，不顾虑原有的规定，导致利益平衡的难以落实。 “土地产权在经济上的实现就是
10、土地收益，违法获取土地流转的收益是一种侵权行为，而且此侵权行为在流转活动中已成为了一种普遍的现象” 。 三、乡村建设用地使用权流转制度的完善建议 集体建设用地使用权的流转是一种复杂多变的过程，有流转模式的选取、市场的修建、流转规则之设定、进项的安排等诸多方面，但是，首要实行的是制度方面的完善措施，我们要着重考虑的对策措施有： （一）完善集体土地产权制度 上面已经提到了集体土地产权主体不明确、内容不完整等突出问题。因此，要做好集体建设用地使用权流转工作，首先要解决的是集体土地所有权制度的完善问题。目前，土地产权制度的难点和关键以及现实意义最大的部分是土地所有制。对于已被村民集体正在使用的土地而言
11、，认清现状，所有权确定为村民集体，土地的经营、管理也要由村民会议、村集体经济组织或者被村民会议所授权的村委会代表行使所有权。已属于乡镇农民集体所有的土地而言，应依法确认为乡镇农民集体所有，对6土地的经营、管理、要由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权，没有乡镇集体经济组织的，土地的经营管理可以由乡镇的人民代表大会授权的乡镇政府代表集体行使所有权。 （二）强化对农村集体建设用地使用权流的管理 制定建设用地使用权流转管理制度是目前亟待完成的任务。为全面落实集体建设用地使用权流转，使农民集体土地与国有土地同地同价一定要修改相关法律并按时废止有些带歧视的，与农村集体建设用地相关的规定。在符合土地利用规划
12、和土地用途管制的前提下，允许农民集体土地也通过出让、租赁等流转方式与国有土地一样有偿提供建设用地使用权，使土地交易市场体制建造得更为健全。 （三）增强土地用途的管制力度 土地利用调控的基本目标和体现是土地利用规划。现阶段我国已经塑造出的土地用途管制体系有五种层次，即国家、省、市、县和乡村等。但是，各级的分工和总规划仍然颠倒，带有内容相似，专项规划的编制不足，细规划的开展不完全等许多问题。为此务必尽力提高规划功能，明确分清各级的分工。尤其是限制地方政府的管理，强调国务院的调整权利的优先性，对地方政府的划分和管理加以限制。 （四）加强集体建设用地使用权流转的监督制度 农村集体建设用地使用权正式进入
13、市场流转，消极地影响到国家在农业用地流转中的主导地位，使其变成了次要地位，国家不能再积极地参加流转中的调控，故此国家对土地利用的监管力度也明显减弱，国家对建设用地总量的控制、耕地的保护、经济的促进、为社会环境和谐发7展带来很多影响。因此，对国家对农村土地流转管理加以相应的调整，致力健全集体建设用地流转制度。这项工作主要包括三个方面：一是严格明确集体建设用地用于交易的预先条件和范畴，用力加强流转之前的审批管理工作。其范围主要包括地域、用途和流转使用主体方面的范围。二是流转中的管理体制构建成低价体制，建构一个科学、合理、完善的低成本考核制度，集体土地的最低出让价格体系以及土地资产管理等制度。三是大
14、力提高工作质量，强化流转前后的登记管理。 注释： 陶?F.集体建设用地使用权流转的法律制度研究.南京师范大学.2014年 6 月. 王世玲、刘守英.十七届三中全会完善土地承包流转市场形成机制.21 世纪经济报道.2008 年 10 月 23 日，第 4 版. 江平.中国土地立法研究.北京：中国政法大学出版社.1999.98. 陈小君.农村土地法律制度研究.北京：中国政法大学出版社.2004.85. 王凯峰.农村集体建设用地使用权流转法律制度研究.华南理工大学.2010 年 6 月. 北京天则经济研究所中国土地问题课题组.城市化背景下土地产权的实施和保护仁.管理世界.2007（12）. 刘洪彬、曲福田.关于集体建设用地流转中存在的问题及原因分析.农业经济.2006（2）. 高富平.土地使用权和用益物权我国不动产物权体系.北京：法8律出版社.2001.458-459.
