1、1试论消防行政强制措施与消防行政强制执行的区别摘 要 消防行政强制在消防监督检查工作中占有很大比重，一般应用在消防监督检查和灭火救援中，对于公安机关消防机构正确履行职责，行使权力，依法保障公民、法人和其他组织的合法权益有着重要的现实意义。目前，消防行政强制制度的研究并未形成系统化、理论化的体系，本文试图以行政强制制度为基础，结合消防实际日常执法工作中遇到的情况，具体分析消防行政强制制度中的消防行政强制措施以及消防行政强制执行两者之间的联系及区别，以期对研究消防行政强制制度、指导消防工作产生一定实际意义。 关键词 消防行政 强制执行 区别 中图分类号：D631 文献标识码：A DOI：10.19
2、387/ki.1009-0592.2016.10.143 行政强制法施行以来，对行政强制的主体、内容、程序等方面以立法的形式进行了规范。公安机关消防机构作为国家的行政执法机关，在消防行政执法工作中，经常涉及到消防行政强制的实施。但在实际工作中，消防监督执法人员对消防行政强制制度、消防行政强制执行、消防行政强制措施等有关概念、分类、界限等存在混淆，例如消防机构对存在严重威胁公共安全火灾隐患的危险部位或场所采取临时查封措施，但擅自拆封或者使用已查封的场所、部位将被采取罚款或拘留的措施。那么，如何正确界定此具体行政行为的性质是行政强制措施或是执行，2怎样根据违法行为的性质以及处理手段来定性判断，都亟
3、需通过学理上的分析使消防监督执法人员正确认识两者之间的联系与区别，以便更好地开展消防监督执法工作。 一、消防行政强制的概念 行政强制法规定了行政强制的种类和设定等方面，是保障行政相对人合法权益的重要法律。其将行政强制分为行政强制措施和行政强制执行，但并未对行政强制这一上位概念进行定义。因此，对消防行政强制的概念，不同的学者有不同的定位与理解。有的学者认为是指消防行政主体为实现消防行政的目的，而对相对人和相关物及行为等予以约束与处置的强制行为。本文作者认为，对一种行为下定义时，应当从行为的行使主体、基本属性和本质特征入手，将消防行政强制执行与消防行政强制措施一同包含进来，将消防行政强制广义的界定
4、为，是指消防机构在消防行政管理过程中，依照法律赋予的职权和规定的程序，采取一定的强制手段要求消防行政相对人为或不为一定行为的活动。 二、消防行政强制的分类 行政强制法将行政强制分为行政强制措施和行政强制执行两大部分，但是理论学界却有不同的分类方式。有的学者认为应当将其分为行政强制措施、行政强制执行和即时强制。 有的学者认为应当将其分为行政强制执行、即时强制和行政调查中的强制。 有的学者认为行政强制包括执行性强制和即时强制。 有的学者认为“行政强制”作为种概念，应当分为“行政强制措施”和“行政强制执行”两个并行的属概念。 不论是应急强制措施、即时强制措施或者是调查中的强制措施，都只是根3据当时行
5、政违法行为情况的危急程度以及消防机构采取处置方法的轻重缓急区分的，但实质上都是暂时性地、用以控制当前违法行为而采取的非终局性的行政强制措施，都可以归纳到行政强制措施当中来。因此，结合消防工作实际，本文作者认为消防行政强制还是应当采取传统的分类方式，分为消防行政强制措施和消防行政强制执行。 （一）消防行政强制措施 消防行政强制措施是指公安机关消防机构在消防监督检查中，为预防危险的发生、控制危害影响的扩大等情况，依照法律法规的规定，对在消防监督检查中发现的违法的人或物实施暂时性控制的行为。 行政强制法中将对限制公民人身自由、查封场所、设施或者财物等强制措施做了具体分类。在消防实际工作中，最常用的措
6、施是临时查封， 消防法第 54 条规定，消防机构应当通知有关单位或者个人对其在消防监督检查中发现的火灾隐患立即采取措施进行消除；对存在可能严重威胁公共安全，并且不能及时消除的火灾隐患，消防机构法律赋予的职权依照规定对存在危险的部位或场所予以临时查封措施。具体有以下几种情形： 1.强制传唤：对人身自由的限制只能由法律所规定，这是立法法的立法保留项。 消防法第七十条规定，公安机关消防机构可以依照治安管理处罚法的规定，对消防安全违法行为人的进行合法传唤。 2.临时查封：法律规定公安机关消防机构在消防监督检查中对存在威胁公共安全，并且不能及时消除火灾隐患的部位或场所，有法定职权对其采取临时查封措施。
7、消防监督检查规定也对临时查封的条件、期限、程序等有具体规定。临时查封是法律所规定的、赋予消防机构的法4定权力，是将在消防监督检查中发现的严重火灾隐患，采取暂时性的强制手段，目的是将消防违法行为的危害或影响控制在最小范围内，并给予一定的整改时间，消除火灾隐患。 3.灭火救援管控：消防法第四十五条规定，在灭火救援战斗中，公安机关消防机构可以根据扑救火灾的需要，对水源、电力、可燃性气体、液体等资源进行使用或控制，也可以拆除或破坏影响抢救人员物资，防止火灾形势的蔓延的构筑物，也可以实行交通管制以及调动其他有关单位协助灭火救援。 （二）消防行政强制执行 消防行政强制执行是指公安机关消防机构或者人民法院强
8、制消防行政相对人依法履行其消防行政义务的行为。消防行政强制执行的对象是在法定期限内既不履行义务又不提起诉讼的公民、法人或者其他组织。行政强制执行一般有加处罚款或者滞纳金、代履行等几种强制执行方式。结合消防法律法规规定以及消防实际工作，在消防监督检查工作中常见的强制执行主要有以下几种： 1.加处罚款或滞纳金：消防法第六章法律责任中规定了消防违法行为所应当承担的法律后果，其中就有罚款数额的规定，并且在行政处罚决定书中也规定了逾期不缴纳罚款要加处罚款的情形。 2.责令停止施工、停止使用或者停产停业：消防法中明确规定了消防机构强制执行的几种情形，若消防行政相对人拒绝履行消防行政决定中的义务时，消防机构
9、依法依照法律规定，直接对自行强制执行 “三停” 。 3.排除妨碍、恢复原状：消防法第六十条规定，对5有占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口或者有其他妨碍安全疏散行为的；埋压、圈占、遮挡消火栓或者占用防火间距等行为，经过责令改正拒不改正的，强制执行。排除妨碍、恢复原状的主体既可以是消防机构也可以委托第三方代履行，所需费用由违法行为人承担。 三、消防行政强制执行与消防行政强制措施的区分 （一）共同点 1.法定性：消防行政强制执行与消防行政强制措施都具有法定性，两者分别在消防法 、 消防监督检查规定 、 行政强制法等法律中对实施的主体以及程序都有详细规定。 2.强制性：消防行政强制执行与消防行政强制措
10、施都属于消防行政强制，都是以国家强制力为后盾来保障实施的、具有法律效力的具体行政行为。 3.可诉性：两者都是消防行政机关所作出的具体行政行为，会对行政相对人的权益产生一定的影响，法律规定行政相对人可以对消防行政强制措施以及消防行政强制执行可以提出行政复议或行政诉讼。 4.独立性：两者在法律上都具有相对独立性。消防行政强制执行虽然是在具体消防行政行为上产生的，是为实现消防行政决定而存在的，但是执行行为却独立于所作出的具体行政行为。 （二）不同点 1.执行主体不同：消防行政强制措施是一种具体行政，实施的主体是消防行政机关。但消防行政强制执行的主体是消防行政机关、人民法院或者委托无利害关系第三人。
11、消防法规定了消防行政机关可以对决6定予以“三停”的情况进行强制执行，对法律没有明确规定消防机构可以自行强制执行的，消防机构可以申请人民法院强制执行，并且消防监督检查规定第二十六条规定消防行政机关应当按照行政强制法的规定，对逾期不履行的，可以代履行，也可以委托无利害关系的第三人代履行。 2.性质不同： 消防行政强制措施都具有限权性、临时性、可复原性的特征。例如，公安部第 120 号令规定，临时查封的期限不得超过三十天，期限届满后就要进行检查并进入下一步处理程序。但消防行政强制执行客观上具有侵益性、处分性，通过采取强制手段迫使消防行政相对人履行一定的法律义务，将法律预期的行政行为转化为最终的一个事
12、实状态。 3.实施的前提不同：德国理论学界认为，行政强制执行与行政强制措施的区分标准为是否有生效的基础行为，大陆法系国家也认同此种区分标准。在我国行政诉讼法第六十六条规定，行政机关可以对在法定期限内不提起诉讼并且又不履行具体行政行为的行政相对人，可以申请法院强制执行或者依法强制执行。因此消防行政强制执行的前提是消防行政相对人不履行已经生效的消防行政行为，不尽法律规定的义务为前提。消防行政强制措施属于消防监督检查中的手段，而非行政处罚的种类，属于事先保障措施，因此，消防行政强制措施是以制止、控制危害消防安全的行为或事件的发生为前提。 4.目的不同：消防行政强制措施的目的是通过对相对人或物的暂时性
13、限制或控制，预防、制止消防违法行为的持续状态或避免危害的发生，7使其保持在可控范围内。消防行政强制执行的目的在于迫使行政相对人履行其应尽的法律义务，对其之前的消防行政违法行为进行终局性消除，维护社会正常秩序与国家公权力。 5.时间特定：消防行政强制措施的一般都是临时性的，例如临时查封的时间法律规定一次不得超过一个月；火灾现场管制也具有临时性，只限制在需要管制的火灾现场，待火灾危急情况结束后，现场管制立即解除。但消防行政强制执行的时间与其不同，例如法律对于责令停止使用、停止施工、停产停业的行政处罚不得在夜间或法定节假日实施，并不具有当场性、临时性。 消防法 、 行政强制法 、 消防监督检查规定等法律法规规定了消防机构行使强制执行与强制措施的权力，对消防监督检查工作具有重大的积极意义，但同时也对公权力进行了必要的约束。因此，消防监督执法人员只有正确区分两者之间的关系，运用好手中的权力，才能更好地实现消防行政管理的目的，更好地维护公共利益、社会秩序和保护消防行政相对人的合法权益。 注释： 应松年.行政法学新论.北京：中国方正出版社.1999.412. 姜明安.行政法与行政诉讼法.北京：北京大学出版社.1999.234. 周佑勇.行政法原论.北京：中国方正出版社.2000.244. 马德怀.行政法学.中国政法大学出版社.2007.221.
