1、1探索赣州农村房屋抵押担保贷款试点研究摘要：随着农村经济逐步搞活，对资金的需求也日益扩增。但农民很难通过农村房屋抵押融资，严重制约了农村经济的发展。另外基于特殊国情和农村房屋建造监管的缺位，农村房屋存在大量违章建筑现象，房地产登记管理部门未能对农村房屋进行全面确权，造成目前绝大多数农村房屋没有房屋产权证，使得农民无法办理抵押登记，从而无法办理抵押融资。这些都是急需解决农村融资难的问题。农村实行土地集体所有制，在现有法律制度框架下赋予农民房屋所有权和宅基地使用权完整的权利束是关系到农村房屋在市场上自由流转和抵押。解决农村经济融资难的问题，同时也让金融机构实现盈利，促进农村经济发展。 关键词：农村
2、房屋；抵押；登记 在我国 12 亿多人口中，农村人口占了 70%多，在当今城市经济发展相对饱和的情况下，发展农村经济成为必然的趋势。中央鼓励大力发展农村经济，尽快让农民增富。在十八届三中全会决定对土地改革政策做出重大调整。要求在坚持和完善现有的土地基本所有制度前提下，允许农民可以承包经营权入股的形式，大力发展农业产业化经营，并且允许承包经营权在公开市场上向农村特定对象如农村养殖经营大户、家庭农场、农民合作社、农业企业农民进行流转，还允许农民以其承包的土地进行占有、使用、收益，以其承包经营权进行抵押担保，鼓励发展多种形式的规模化经营。在全国范围内，选择若干试点，探索增加农民2物质财富收入的有效途
3、径，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，慎重稳妥推进农村房屋进行抵押、担保、转让。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。 紧随国家土地改革的步伐，中国人民银行联合银监会、证监会和保监会共同出台了关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见 （银发2010198 号） ，根据自愿有偿原则，在不改变农村土地集体所有权的性质，不改变农村土地的使用用途以及不损害农民根本利益的前提下，鼓励金融机构支持和配合其所在地地方政府组织和推动农村房屋及用地制度改革，探索发展农村房屋抵押贷款试点，有效增加农村经济贷款信用的有效方式和手段。在这样的背景下，本文拟探索在赣州
4、如何实现农村房屋抵押担保贷款，有效促进城乡发展一体化，解决农村融资困难的问题，推动农村资产资本化，从而为解决农村经济发展中存在的问题打下基础，最终促进赣州农村经济的发展，实现农民?富的目标。 一、赣州农村房屋抵押融资现状的调研 本次调研的进行，事先没有提前通知，由访问员直接到村民家中进行访问。访问的形式是发放调查问卷。共发放问卷 200 份，收回 190 份有效问卷。假设简单随机抽样与精度抽样接近，置信度区间为 92%，抽样误差为 4%5%，其中，涉及当前农村房屋抵押中存在的问题是：“是否希望农村房屋抵押合法化” ， “农村房屋是否具有抵押价值”及“农村房屋抵押权实现风险”三个选项。 （一）是
5、否希望农村房屋抵押合法化 抵押法律行为是否有效，很大程度取决于抵押物是否合法。根据我3国土地管理法的相关规定，农民对于所分配的耕地、宅基地、自留地、自留山的所有权均属于农民集体组织，而农民享用的只是宅基地、自留地、自留山的使用权，因而其并不具有处分的权利。根据我国担保法的相关规定，由于宅基地、自留地、自留山的所有权均属于农民集体组织，因此对于耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，农民同样不享有抵押权。同样，我国物权法也作出了类似规定，即以房屋设定抵押，应当在该房屋占地面积内的的建设用地使用权一并抵押。由于农民只享有宅基地使用权，农村房屋虽然附着于农村宅基地之上，但抵押房屋若不能一
6、同转移宅基地使用权，使得农村房屋抵押权在客观上根本无法实现。 根据本次调研结果显示，对于农民是否愿意将自己的农村房屋进行抵押的态度方面以及在农民是否希望房屋抵押合法化方面，168 户农民回答愿意将房屋用于抵押，占调查问卷总量的 88%；10 户农民回答不愿意，占调查问卷总量的 5.3%；回答无所谓的农户有 12 户，占调查问卷总量的 6.3%。 （二）农村房屋抵押价值的界定 农村房屋能否顺利抵押而获得贷款，农村房屋的价值界定是重要的考量因素。本次调研结果显示，有 151 户农民认为在家庭所有财产中，农村房屋是具有最高价值的财产，占调查问卷比例的 79.5%，有 39 户农民认为承包土地高于农村
7、房屋价值是家庭最高价值的财产，占调查问卷比例的 20%。由此可见，大多农民认为房屋比承包土地具有更高的价值和抵押价值。 4调研结果显示，实践中金融机构一般不接受农村房屋作为抵押物，原因除了农村房屋的合法性尚未得到法律认可以外，还涉及到其他的问题未能得到明确，例如：农村房屋抵押涉及的产权归属及房屋实现抵押权后的流动性问题，以及农村房屋的市场价值评估体系尚未确立，导致其市场价值也很难确定。 （三）实现农村房屋抵押权带来的风险承担问题 农村房屋抵押能否合法化的问题关键是如何面对农村房屋抵押权实现后可能引发的农民丧失居住房屋的风险。调研结果显示，涉及“实现抵押权以及处置房屋的风险”这一选项时，有占调查
8、问卷 60%共 114 户农民回答如果无法清偿债务，愿意以房屋抵债，有占调查问卷 28%的共计53 户农民不愿意以房屋抵债，原因是因为如果房屋和土地失去后，农民将流落街头，无处安身。另外，还有占调查问卷 12%的共计 23 户农民希望在实现抵押权时如果有别的更好的处理方式，则不要通过处置房屋和土地来实现抵押权。调查结果说明，为了清偿债务，超过一半的农民愿意接受处置房屋实现抵押权。同时，也有部分农民担忧处置房屋实现抵押权后面临无房可住的风险。因此，如何解决农村房屋实现抵押权后农民失去房屋，无房居住的安置问题是农村房屋抵押合法化的关键。 二、农村房屋抵押担保贷款难的原因分析 （一）农村房屋抵押的合
9、法化问题 农民以农村房屋贷款难度大，很重要一部分原因是因为农村房屋抵押担保合法化的问题没有解决。正如前文所述，根据我国目前土地管理法 、 担保法 、 物权法关于抵押合法化的问题，法律都是做出的5禁止性规定，一方面是基于历史的原因，另一方面则是主要在于如果允许农民对自己的农村房屋设定抵押权，一旦农民无法清偿债务，抵押权的实现将导致农民失去居所，进而影响到农村社会的稳定。由此可知，法律的“紧箍咒”是导致相关政府部门、金融机构无法开展农村房屋抵押贷款业务的主要原因。 （二）农村房屋抵押的合法登记问题 根据法律规定，设定房屋抵押权，在签订抵押合同之后，还需要进行登记抵押。根据房屋登记办法第 87 条规
10、定：“申请农村村民住房所有权转移登记，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的，除法律、法规另有规定的除外，房屋登记机关应当不予办理。 ”从该规定可知，农村房屋所有权进行转移登记的，只能在同村村民之间进行。农村信用社等金融机构很明显不属于房屋所在地农村集体经济组织成员，所以房屋管理部门依据房屋登记办法规定，是无法给予抵押登记的。根据物权法的规定，房屋抵押权自登记时设立，由于金融机构不具备法律规定资质无法进行抵押登记，使得欲办理抵押的农民无法完成登记，抵押行为自然无效。 （三）农村房屋抵押的变现问题 农村房屋抵押后，一旦借贷人到期无法清偿债务，抵押权人就可实现抵押权，但在农村房屋折现清偿债务
11、的过程中就存在两个问题：一是如何评估农村房屋的价值？二是根据现行法律，如何实现农村房屋抵押权？农村房屋的价值评估是是实现抵押权的前提。但其价值的评估由于缺乏统一的界定标准，房屋由于因坐落的具体位置、建房材料的使用等原因可能会造成房屋的成本质量差异很大，从而影响农村房屋价值的准6确评估。 三、通过调研结果分析完善赣州农村房屋抵押机制的建议 （一）制定农村房屋价值评估的配套措施 建立农村房屋价值评估配套措施，主要包括房屋确权、房屋产权登记、房屋价值评估。 房屋产权登记机关应先到各个农户家中进行逐户调查，统一绘制房屋平面图、准确标识四周边界、测量房屋面积、收集产权来源资料等种种前期的准备工作。在房屋
12、产权明晰之后，登记机关做好房屋产权的原始登记、抵押登记、变更登记等工作，给农民发放产权证书，并且设置科学、简化的审批程序。对于农村房屋设定抵押的，由评估机构根据农民和金融机构的委托，对该拟抵押的农村房屋进行价值评估，并出具书面的评估证明。 （二）通过法律将农村房屋流转制度化 国家应当制定专门法律，将农村房屋流转制度化，成立农村房屋流转交易中心，使得农村房屋与城市房屋交易一样，能够进入房产市场流转交易，并且应当及时收集和发布各类农村产权交易流转信息，建立针对农村房屋产权的交易程序，同时建立起金融机构拍卖农村房屋的机制。在法律上应尽量扩大同一集体经济组织的农村房屋出让和受让主体范围，通过市场来调整
13、农村房屋流转，从而达到解决农村房屋抵押变现难问题。（三）完善农村社会保障体系，应对金融风险 如前所述，在现有政策下，农村房屋抵押权的实现存在较大障碍，就是如何应对金融风险，因此完善农村社会保障体系，应对金融风险是7有重要意义的。 1. 完善农民和农村企业的征信管理体系，对于信用度高的农民采取如提高贷款额度、贷款利率下浮等激励措施促使其积极还贷，提升农民的守信意识； 2. 加强对农村贷款的监管，杜绝不良贷款的发生。发放贷款的金融机构对农村贷款要进行严格审查，执行完备的抵押手续，准确界定农房价值，明确贷款用途，确保农户具备偿债能力，合适的抵押率，保证贷款用于优质项目。 3. 设立“农民住房抵押贷款
14、风险预防金” ，对仅有一处住宅、单笔金额较小（如 5 万元以下）的农民住房抵押贷款，由当地政府从本级财政年度预算中安排一定资金设立风险预防金，为贷款银行提供担保保证金； 4. 建立贷款联保制度。对于单笔贷款数额较大（如 5 万元以上）的农民，可以要求其提供拥有住宅的第三人提供担保，且该担保人与贷款的农民属于同一集体经济组织的成员，如果抵押人到期无法履行清偿债务的义务，担保人则需承担连带责任，共同保证债务的清偿。抵押人、担保人需签订书面承诺：一旦抵押人的抵押房屋因为实现抵押权被依法处置，抵押人保证其另有居所或担保人自愿提供居所，从而提高抵押人的风险意识以及担保人的责任意识，主动、有效避免金融风险
15、。 四、结语 笔者认为农村是个巨大的市场，激发这个市场的潜能对于促进我国经济的发展具有重要意义。其中激活农村资本市场，建立农村房屋抵押8融资制度对盘活农村经济是重要之举，但是如果没有完善的制度，也极有可能破坏农村经济的稳定。因此，建立农村房屋设定抵押融资的制度，应在借鉴试点地区经验的前提下，稳步推进，分步进行。前期可以在经济较发达的城镇周边或者农村相对经济较发达的乡镇的农村住房，以及从事商业经营的农村店面、乡村企业用房、厂房等用于抵押，贷款的用途也主要是用于从事农业、林业、畜牧业的生产、经营，高效生态农业经济等生产经营项目的农户或农村企业为主，逐步建立与完善农村房屋抵押融资配套措施，逐步建立起农村房屋抵押制度。 参考文献： 1符启林，罗晋京.试论农村房屋所有权和农民利益保护EB/OL.中国民商法律网，2009-10-11. 2李杰.农屋新政：嘉兴市试行农村住房抵押EB/OL.中国合作金融网，2009-04-13. *基金项目：赣州市社会科学研究课题“探索赣州农村房屋抵押担保贷款试点研究” （编号 14005） 。 【作者单位：黎飞，赣南医学院人文社科学院、北京中银（赣州）律师事务所；蔡启剑，北京中银（赣州）律师事务所】
