1、1我国“对口支援”政策与德国横向转移支付制度的比较研究摘 要 “对口支援”是一项具有中国特色的横向转移支付模式，它与德国的横向财政转移支付制度之间既有一些共同的特性，也存在很大的差距。本文通过对比分析我国现行的“对口支援”和德国成熟的横向转移支付制度在决策、激励、运行机制等方面的区别，总结我国“对口支援”存在的不足并提出改善建议。本文认为可以将我国的“对口支援”进行法制化，将其发展转变成为横向转移支付制度，对我国现行的政府间转移支付制度进行补充。 关键词 对口支援 横向转移 支付制度 法制化 作者简介：周林青，西北大学法学院。 中图分类号：D601 文献标识码：A 文章编号：1009-0592
2、（2015）08-139-02 横向财政转移支付是在既定的财政体制下，财力充裕地区向财力不足地区进行的资金转移，以实现地区间均衡财力、缩小地区差距、促进均等化的目标，它的特征是实现社会补助、财政资金来源于经济发达地区、转移支付直接透明高效、有助于扶持贫困落后地区等。 我国特色的“对口支援”政策具有横向转移支付的性质，它起源于我国二十世纪五六十年代“城乡互助，内外交流”的政策口号，至今在全国范围内各省市仍然在进行政府间横向支援，北京、上海、江苏、浙2江、广东这几个经济发达省市是主要的支援方主体，支援客体主要包括边疆民族地区、重大工程实施地区、灾后恢复重建地区。它有效地推动了少数民族社会发展、灾后
3、重建等工作，但在实施过程中也存在许多问题。 德国的州际间转移支付是典型的横向转移支付制度，在促进公共服务均等化方面取得了很大成效；我国的“对口支援”政策与其既有一些共同点，又有很大的区别。通过对这两项政策制度进行多方面的比较分析，探讨如何构建“对口支援”的长期有效机制，将其法制化，对于在实现邓小平同志的“共同富裕”理想、促进东西部之间互利共赢的合作、推动少数民族地区及边疆地区发展、弥补横向财政失衡等都具有重大的现实意义。 一、我国“对口支援”与德国横向转移支付制度的比较分析 （一）决策机制对比分析 德国政府间转移支付是由法律明确规定的一项财政制度。 德意志联邦共和国基本法对横向转移支付制度的立
4、法原则作出规定，联邦政府有责任保证在全国范围内使本国居民享受到大体相同的公共服务水平，经济发达的州每年有义务将一定数额的财政资金给予经济落后、财力弱的州，使各州政府具备相应的财政能力为辖区居民提供一定水平的公共产品；联邦财政平衡法则对财政转移支付的测算标准以及实施办法做出了具体全面的规定。 我国并没有具体的法律法规对“对口支援”做明确的规定，在实施中是由一个经济富裕的地方政府直接援助一个受到自然灾害、实施重大3工程建设或者发展落后的贫困地区，直接将其部分财政资金转移给需要援助的对象，缺乏具体、规范的决策程序。 以汶川地震灾后重建的“对口支援”为例，在地震发生后，中共中央召开会议进行动员部署，国
5、务院制定发布了汶川地震灾后恢复重建条例 ，对支援工作作了原则性的指示。随后又制定了对口支援方案 ，“一对一”地明确规定了作为支援方的 19 个省市以及具体的受援县市，要求在 3 年的支援期限内，支援省市每年对口支援的实物工作量不得低于本省市上年财政收入的 1%。 由上述对比可知，德国州际之间的转移支付是经过联邦议会的法制化程序所确立的一项长期有效的财政制度，有具体明确的法律原则和规范；而我国的“对口支援”是依靠传统体制中政治动员的力量，是地方政府积极响应中央号召的结果。政治动员在应对突发事件时具有高度的适用性，其主要依靠的是中央政府高度的权威性，但是在政治文明的进程中，政府的行政方式也应该走上
6、法治的轨道。笔者认为缺乏法制基础是我国“对口支援”运行不规范的根本原因。 （二）激励制度对比分析 德国的横向转移支付制度具有良好的法制基础，德国的基本法规定“公民生存条件一致性” ，各州依照法律进行每季度的财政能力测算并实施横向转移支付，这是各州履行其法律义务的体现。但是在横向转移支付的程度危急到富裕州自身的利益时，州政府也曾就此法律向联邦宪法法院提起过诉讼，要求修改转移支付法，由此也推动了 2005 年德国转移支付法的改革。因此，德国的横向转移支付也是联邦和州政府之间4博弈结果的体现。 而我国的“对口支援”是由中央政府依靠强有力的政治力量进行工作部署，对于受援地区而言，在自己无力承担经济建设
7、、提供公共服务或者灾后恢复重建的责任时，由“对口支援”这样一项政策来帮助自身发展，只需要在形式上和某些实质领域表达感恩情怀。对于中央政府来说，宏观调控各地区经济发展，推动落后地区的经济发展和公共服务水平的提高，是维护自身统治和稳定发展环境的必然要求。而对于支援省市而言，因其承担了“对口支援”的政治任务，在组织支援的工作中表现出了对中央政府决策方案的坚决拥护态度，高涨的政治热情转变为援建帮扶工作中良好的执行力，良好的政绩会得到中央政府以及上级部门肯定性的评价，甚至转变为某种政治利益，如职务升迁或其他荣誉性奖励等。 （三）运行机制对比分析 在运行中，德国的横向转移支付仅仅是州与州之间财政资金的划拨
8、和分配，转移后的财政资金可由州政府直接用来提供公共服务。具体来说，州际财政转移支付资金的分配包括各州财政能力指数、各州财政需求指数、政府平衡指数的测算，以此为依据按照一定标准确定出平衡基金的贡献方和接收方，以及各个州应该贡献或者得到拨付的具体数额，第二年由应付出平衡基金的州按进度在每季末划拨平衡基金，并按照一定程序拨付给接受转移支付的州。 而我国的对口支援不仅包括资金的转移，还有实物、劳务、技术、产业等的帮扶，其影响力和产生的实际效果更大。以项目援建为例，支5援省市的援建方式分为支援省市出资加建设的“交钥匙工程”和由支援省市出资加监督的“交支票工程” 。 由此可见，我国“对口支援”的运行方式更
9、多样化，运行机制仍然是行政指令。在产业帮扶的支援方式中，中央要求“按市场化运作方式” ，但是在实践操作中，支援主体是政府，而政府是无法代替和掌控市场活动的，由于定位不清就导致了一些有悖市场原则的现象。例如，对于不具备工业发展条件的受援地区，支援省市也不余遗力地进行园区建设。这种非法制化的运行模式使得作为支援方的地方政府之间形成了一种无形中的竞争关系，出现了援建项目的攀比，忽略了市场机制的基本规律。 （四）审计及监督机制对比分析 德国对于政府间财政转移支付的审计和监督也有相应的机制，主要体现在以下两方面：一方面，各州依照联邦财政平衡法分别测算本州的财力指数，审计部门对测算结果进行审查，经过审计部
10、门鉴定和批准后，才能将测算的数据上报给联邦财政部，财政部按照相应法规确定平衡基金的提供方和接受方；另一方面，各州的审计部门有权审查转移支付之后的财政资金是如何使用的，也有权对其经济效果进行评价。 而我国“对口支援”的审计监督机制还很不完善。投入资金规模的审计主要依靠支援省市的财政部门进行；项目援建本身的监督和质量保障实行“谁建设谁监管”的方式；而行政监管则是由支援方和受援方共同进行；后期的维护以及监管则是由受援方负责。整个支援过程缺少一个具体负责全程监督和事后评价的机制。 （五）实施目标及效果对比分析 6德国的横向转移支付是以财政均衡理论为基础建立起来的，保证经过州与州之间的转移支付后，每一个
11、州的财政能力至少要达到平均财政能力的 95%，它立足于公共服务均等化的原则，更关注公共财政的公平性。2005 年的转移支付改革确立了适度的均等化目标，将各州的收入差距控制在一定范围内，全国各地大致能够提供相同标准的公共服务。 对口支援的目标着眼于共同发展、均衡发展，功能主要体现在对困难地区的帮扶，其存在依据主要是我国“一方有难八方支援”的道德传统。 我国的“对口支援”政策在一定程度上也促进了落后地区的经济发展，在应对重大自然灾害的过程中也发挥了重大作用，但是对于日益拉大的地区差距，对口支援的作用就如同杯水车薪。对于受支援的政府来说，资金获得不固定，难以保证各个公共项目资金来源的可持续性，不能对
12、受支援地区的经济发展注入源源不断的活力，无法善始善终地履行其事权。 二、完善我国“对口支援”政策的几点建议 （一）推动“对口支援”法制化 要加快建立“对口支援”的法理依据，使我国的对口支援由政策主导的政治任务逐步演变为制度化的经常性财政行为，使得横向转移支付在实践操作的过程中做到有法可依，建立规范的运行机制。从宪法和预算法的立法做起，既要确立“对口支援”的立法原则，又要对其运行程序作出具体规定。 （二）建立省级财政平衡指数的测算体系 7依照上文所述的德国州际间转移支付，我国可以参照各省经济发展水平、税收能力、人口规模以及公共服务水平等指标，从而确定一个在适用于全国各省的财政能力和财政需求的衡量
13、体系，并建立科学完整的财政数据库，细化对各省财政收入和支出的数据核算，结合测算标准来确定各地区是支援方还是受援方。 （三）建立横向转移支付监督机制 在转移支付过程中，中央的财政部门和审计部门应该对支援的资金规模进行监督，援建项目涉及的部门应该履行相应的政府职能。另外，统计部门应注重建立转移支付的数据统计系统，完善的数据资料是进行监督评价的重要基础。 （四）探索横向转移支付绩效考评体系 一方面是对支援方的激励性考核，即考核转移支付资金的规模和援建项目的质量，建立明确的考核衡量标准；另一方面是对受援方有效使用支援资金的约束性考核，提高受援地区自我发展的能力。同时，良好的绩效考核制度可以避免各个支援
14、省市之间互相攀比、不注重实效而盲目追求政绩的现象。 三、结语 目前，我国的“对口支援”虽然在实践上取得了不错的成绩，但是仍然存在着诸多问题，并不是一个可持续发展的模式。笔者主张将“对口支援”法制化，将其规范为横向转移支付制度，以实现纵横交错的财政转移支付制度，结合二者的优点，均衡地区之间的财力，推动落后地区经济发展，也可以在一定程度上缓解中央政府的财政压力。鉴于我国8目前各地区间经济发展水平差距较大，应当分阶段、分步骤地对“对口支援”进行完善，对其规范实施的立法是核心，建立配套的监督评价机制是重点，将其发展为我国特色的横向转移支付制度。 参考文献： 1张谋贵.建立横向转移支付制度探讨.财政研究.2009（7）. 2杨正文.巨灾风险分担机制探讨兼论“5?12”汶川大地震“对口援建”模式.西南民族大学学报（人文社会科学版）.2013（5）. 3葛乃旭、宋静.德国转移支付制度改革及对我国的启示与借鉴.地方财政研究.2013（1）. 4毛蕾、王海萍.德国的横向财政转移支付及对我国的启示.科技和产业.2006（9）. 5徐阳光.财政转移支付制度的法学解析.北京大学出版社.2009. 6刘铁.对口支援的运行及法制化研究.西南财经大学博士论文.2010.
