1、1我国农地制度“三权分置”改革发展与创新【摘 要】 本文叙述了建国后我国农地制度经历的三次重大变革，分析了农村土地所有权、承包权、经营权的演变过程，提出了目前实施的“三权分置” ，应在明晰土地产权，稳定承包权基础上，重点要放在搞活土地经营权，在推进新型城?化过程中，既不要强迫农民放弃承包地和宅基地，又要鼓励有条件的农民工自愿有偿退出承包地和宅基地，这是社会发展的必然趋势。 【关键词】 农地制度 两权统一 三权分置 中共中央在 2016 年 8 月底召开的第 27 次全面深化改革领导小组会议指出：“深化农村土地制度改革，实行所有权、承包权、经营权三权分置 ，是继家庭承包制后农村改革的又一大制度创
2、新” 。它对于实现农业现代化，进而深入推进新型工业化、新型城镇化具有深远的意义。 一、农地所有权、承包权、经营权的由来和演变 农民问题的实质是土地问题。在民主革命阶段，只要建立了革命政权的地方，便会立即进行土地改革，以此动员广大农民投身到革命队伍，取得了民主革命的伟大胜利。建国以后农地制度经历了三次重大变革： 第一次是建国初期的土地改革。土地改革的任务就是没收地主阶级的土地，征收富农多余的土地，分配给无地或少地的贫雇农民，实行“耕者有其田”的制度，这时的土地所有权和经营权是统一的，生产力得到解放，生产积极性空前高涨，农业生产得到迅速恢复和发展，19522年我国主要农产品产量就达到或超过战前水平
3、。 第二次重大变革是土地改革后，接着实行的农业合作化，土地改革的完成，形成了以个体农民土地所有制为主体的农业生产关系，农业生产虽然迅速恢复，但要进一步发展生产，以适应我国社会主义经济建设发展的需要，就存在很大的局限性，土地改革后的小农经济，存在缺资金、缺生产资料，不少农户还缺少劳动力，这一矛盾在客观上形成了全党对改造小农经济必要性的共识。1962 年 9 月党的八届十中全会通过的农村人民公社工作条例修正草案提出了“三级所有，队为基础”的体制，成为我国计划经济时期得到固化的传统农村集体所有制形式，这一体制明确了生产队是基本核算单位，是集体经济的基础，在此基础上明确公社、大队、生产队三级各自的职权
4、范围，修正草案规定：除了不宜于生产队经营的山林、企业、大中型农机具等仍属公社和大队经营管理外，集体所有的土地、山林、水面、草原、劳动力、小型农机具和牲畜，凡是归生产队所有比较有利的，都归生产队所有，公社和大队不能平调，生产队作为独立核算单位实行独立核算、自负盈亏。由此可见这一时期的土地所有权和经营权是高度统一于生产队的。 “一大二公”的体制对农村生产力造成严重的破坏，从 1958 年开始的第二个五年计划受挫并被迫中断，并由 1960 年下半年实行 3 年调整。 土地制度第三次重大变革是改革开放后实行的家庭承包经营制。受各种自然条件的影响，农业生产时间与劳动时间的不一致，农业家庭经营和分散劳动更
5、能适合于农业生产的这一特点，大量的事实证明：家庭承包经营的增产效果更加明显，农民的收入也大幅增加，党中央从实际3出发，审时度势，于 1983 年 12 月通过了当前农村经济政策的若干问题决议，肯定了家庭承包经营责任制是农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国的实践和新发展，使家庭承包经营的主体地位得到确立，当时家庭承包经营的形式尽管多种多样，但最受广大群众认可的是一种叫“大包干”的形式，形象的说法是“完成国家的，留足集体的，剩下都是自己的”这种分配形式最能调动农民的生产积极性。开创了传统的“两权（所有权、经营权）统一”向“两权分离”过度的先河。统计资料显示，实行家庭承包经营的最初 6
6、年，即从 1978 年-1984年，我国主要农产品年均增速，粮食 4.9%、棉花 19.3%、油料 15.1%、肉类 10.3%，水产品 4.8%，农民收入增速大大快于城镇居民收入增速，城乡居民收入比缩小到 1：1.5，是我国历史上农产品增速最快，城乡居民收入比差距最小的时期。 二、农村土地三权分置改革的探索和重要意义 1、为完善家庭承包经营的探索和土地三个权益主体的出现 实施家庭承包经营的初期，土地承包者一般都由自己耕种，这时承包者和经营者是同一主体，上世纪 90 年代后，大量农民到城市打工，为了不使土地荒芜，一些地方开始由村集体组织将承包地在本村成员中流转，但随着打工农民大量增加，很快就突
7、破了这一规定，引入集体经济组织以外的成员和社会资本经营土地已势在必行，并引入市场机制在更大的范围内实现土地流转和优化组合，使土地配置更加合理和有效，为此，许多地方进行了探索，例如江西省新余市渝水区在 1993 年实施“五荒地” （荒山、荒水、荒坡、荒地、荒滩）使用权拍卖，拍卖的五荒地达4到 2 万多亩，占全区五荒地的 60%以上，对村内外区内外的投标者一视同仁，在市场机制面前人人平等，不但拍得近千万资金，还通过拍卖对荒地资源进行高效利用，发展了果树业，使之成为新余的农业支柱产业。苏南和浙江等发达地区，由于农村乡镇工业异军突起，大量农村劳动力转移到收益较高的二、三产业，因此农户之间的自发转包已非
8、常活跃，并收取适当的转包费，也有的村集体经济组织将农户不愿意耕种的土地收回，由村集体组织专业队和种田能手统一经营，或转包给农业产业化龙头企业或其他工商企业经营。山东省平度县，实行“两田制” ，即将本村的土地分为“口粮田”和“责任田” ，责任田一般实行招标承包。也有的地方采取“反租倒包”的形式，即由承包户将自己承包的土地租给村集体经济组织，然后由村集体承包给本村或外地农户经营。更多的地方是采取了股份合作经营的形式，即承包户以土地经营权入股，以实现土地规模经营，原来的承包户有权享受按股分工的收益，有的承包户同时在股份合作社参加劳动，又可以同时享有按劳分配的收益。 以上这些转包的形式有一个共同的特点
9、，就是由土地承包权再派出一个经营权主体，实现土地承包权的流转，这样就由原来土地所有者和承包者两个主体，变成了土地所有权、承包权和经营权三个主体了，这在上世纪 90 年代就已经普遍出现。 2、土地“三权分置”的重要意义 为了适应土地承包权流转的新形势，在总结农民土地流转的经验基础上，国家颁布了中华人民共和国农村土地承包法 ，并于 2003 年 3月开始实施，农村土地承包法从法律高度明确了我国农村土地实行以家5庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，明确规定土地发包方（土地所有者）和承包方的权利和义务。为了适应农民外出打工需要，必须将承包的土地流转出去的新情况，土地承包法第二章第五节专门规范土地
10、承包权的流转，法律规定：通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，并相应规定了土地流转应当遵循平等协商、自愿、有偿和不改变土地所有权和土地的农业用途。这样就从法律形式上出现了三个权益主体，除原有的所有权和承包权外，通过承包权的流转，出现经营权主体。 如果说大量农民工外出打工是土地流转的动因，那么土地流转的效应就是实行土地规模经营，为实现农业现代化找到了突破口，也为我国促进城镇化的快速推进创造了前提条件，因为城镇化的人口和工业化的劳动力，基本上来自农村，所以农业现代化既是城镇化、工业化的基础，又是城镇化和工业化的必然结果。据有关资料统计，目前我国已有 4
11、.4亿多亩耕地实现了承包权的流转，在这一条件下，建立了 153 万个农业合作社、参加合作社的农户达到 42%，经营规模 100 亩以上的家庭农场20.3 万个，这对于实现农业现代化，进而深入推进新型工业化、新型城镇化具有深远的现实意义。 三、土地“三权分置”改革的实施和政策取向 根据中央最近关于深化农村土地制度改革的精神，坚持土地集体所有权，稳定完善承包权，搞活土地经营权，实施土地“三权分置”的基本政策，我们认为在今后实施和具体落实中应注意以下几个问题： 1、实施“三权分置”要对现行土地相关法律进行修正补充或调整。 6应该从法律层面上明确三权的定性，三权的权利和义务，三权之间的相互关系。在现行
12、的土地承包法中，只有土地所有权和土地承包经营权的权利和义务，而没有土地经营权的权利和义务，现行土地承包法中虽然明确了土地承包经营权可以流转，但这种土地经营权是承包权的附属性质，并没有相对独立出来，还不是相对独立的土地产权主体，因此应增设土地经营权一节，明确经营权的定性，地位和权利义务。从实践看土地经营使用中一般都会涉及以下几种权利：土地占有权、开发权、收益权、质押权、抵押权、租赁权、继承权。这些权利必须在新的法律中明确界定，对有争议存在经营风险的如抵押质押贷款，可经过试点后再推开。法律要明确三个权益主体对上述权利的边界。 2、明晰土地产权是推行“三权分置”改革的基础。 目前农村土地所有权是明晰
13、的，根据土地法相关规定，农村土地所有权归村集体经济（包括自然村或村民小组）所有，存在村与村之间的所有权纠纷是个别情况，通过协商或调整也是不难解决的。存在问题较多的是承包权问题，由于人口变动经过多次调整，仍然存在承包土地面积不实，四至不清问题，这只能通过民主协商，公平公正的工作方法加以解决，要严格保护农户的土地承包权，由于明晰产权是实施“三权分置”改革的基础性工作，在改革方案实施前要做好确权登记与颁证工作，原则上要确权到户到地。在土地承包关系复杂，碎片化严重的地区，经过群众同意，有的地方采取确权、确股不确地的方式，即分股不分地的方式，如果实现了经营权流转，承包户可按股分红，这种方式在以往福建省林
14、地改革中是一个成功经验（即所谓“分股不分林”方案） ，解决了7许多分地的矛盾。 3、在明晰产权的基础上，改革着力点要搞活土地经营权 众所周知，在商品经济中，只有使用土地，经营土地才能产生土地的超额利润，土地所有权（包括承包权）只是把部分超额利润转化为地租，所以要提高土地生产率，只有通过土地的合理经营才能实现。在未来修改的法律体系中，应该对土地经营权能有足够的界定，土地经营者要有充分自主的经营权，包括上面提到的土地占有权、开发权、收益权，对有争议的抵押、质押权能可经过试点后推广，关键是要细化操作规程，如货款应规定使用方向和落实到具体项目；创新土地流转形式，只要有利于提高土地生产率、劳动生产率和农
15、产品商品率的形式都应当支持和试点。坚持市场机制公平、公正、公开引入集体经济内外的优秀人才和资金开发土地资源。 4、探索和建立土地承包户有偿退出机制 承包户如何有序退出承包的农村土地，是我们这次“三权分置”改革需要认真探索和研究的重要问题，在总体思路上当然是有偿退出，才能鼓励农民工市民化，不能剥夺农民强迫进城，不依放弃承包地和宅基地为前提取得城市户籍。从现有调查情况看，城镇化进程中农民工转为市民，一般会遇到两个困难：一是就业岗位不稳定；二是没有固定住所，买不起房子，为了破解这两个难题，苏南地区在推行新型城镇化过程中创造了“两置换”的方法，所谓“两置换” ，就是在推进农民工市民化进程中，以进城农民
16、自愿放弃农村土地承包经营权，置换城镇社会保障待遇；以农民宅基地使用权及农村现有住房置换城镇住房，以实现农民变8市民的身份转变，并在此基础上形成“两置换”为主要形式，推进城乡一体化发展的政策体系。这种形式的有偿退出，在发达地区的农民工实现就地转移方式比较容易推广。 5、要注意土地制度创新中公平与效率的有机结合 对农业土地经营管理制度的设计有两个层次必须结合起来，一个是作为政府层面的宏观管理目标，它从我国人多地少的基本国情出发，土地是一种稀缺资源，必须坚持土地保护红线，保持和不断提高土地综合生产能力，实现主要农产品总产不断增加，特别是粮食安全供给和可持续增长。必须从我国人地关系的特点出发，坚持适度
17、规模经营，才能在提高土地生产率、劳动生产率和农业商品率三个重要指标中找到平衡点。【参考文献】 1 1962 年农村人民公社工作条例修正草案即农村人民公社 60条. 2 中国统计年鉴1985 年. 3 谢茹：新中国农地制度述略293 页江西人民出版社 1999 年出版. 4 中华人民共和国农村土地承包法. 5 中国农民报2016 年 3 月 21 日. 6 中国农业部、中国社会科学院家庭农场报告 7 杨志诚、杨荣俊“两置换”是推进农民工市民化进程的有效形式江西省社科院专报 2014 年第 47 期。 9作者介绍：杨志诚（1964） ，男，江西省社科院产业经济研究所副研究员（南昌 300077） 项目基金：本文为江西省社科院 2015 年理论创新工程课题“农村土地三权分置改革研究”
