1、1我国领导干部环保政绩考核制度的现状与对策摘 要 本文对我国领导干部环保政绩考核制度进行了考察和梳理，并指出了其在制度建设和制度落实两个层面上存在的问题。对完善该制度提出建议：提升环境指标在整体考核体系中的权重，坚决落实生态环境一票否决制；强化考核结果的使用，建立领导干部环保政绩考核问责机制；抓紧制定领导干部环保政绩考核细则方案；领导干部环保政绩考核需注重地域差异；建立绿色 GDP 核算体系。 关键词 党政领导干部 环保政绩考核制度 现状 中图分类号：D621 文献标识码：A DOI：10.19387/ki.1009-0592.2016.06.165 党的十八大指出，建设生态文明，是关系人民福
2、祉、关乎民族未来的长远大计，并将生态文明建设置于五位一体总体布局中的突出位置，强调将其融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。生态文明建设离不开合理健全的制度，而在以政府为主导的现有行政治理架构下，领导干部政绩考核机制很大程度上扮演着政府行为的“指挥棒”角色，因此在生态文明建设中起到了举足轻重的作用。然而在实践中，一些地区将经济指标作为领导干部政绩考核的主要依据，片面强调 GDP 增长速度，对环境保护层面的考核却重视不够。个别地区为完成经济增长预期目标，不惜浪费资源和破坏环境，造成经济发展的不可持续性，与生态文明建设要求背道而驰。此时，以环保政绩考核制2度引导领导干部树立正确
3、政绩观、发展观的重要性与紧迫性日益凸显。本文将对我国的领导干部环保政绩考核制度进行考察与梳理，并结合存在的问题提出相应建议。 一、我国领导干部环保政绩考核制度的发展与现状 领导干部环保政绩考核制度，是指在对领导干部的政绩考核制度中设置环境指标权重，把环境保护指标作为其晋升评价硬性指标的制度。我国领导干部环保政绩考核制度国家层面的考核依据如表 1。 以 2013 年中共中央组织部印发关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知 （以下简称通知 ）为节点，我国领导干部环保政绩考核制度的发展可分为构建阶段和改革阶段。2005 年，国务院发布关于落实科学发展观加强环境保护的决定 （以下简称决定
4、 ） ，明确提出要把环境保护纳入领导班子和领导干部考核的重要内容，并将考核情况作为干部选拔任用和奖惩的依据之一。 决定可以说是我国领导干部环保政绩考核制度的开端。2009 年，为了构建有利于科学发展的体制机制，完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系，中共中央办公厅印发了关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见 （以下简称意见 ） ，中共中央组织部印发了地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行） 、 党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行） 和党政领导班子和领导干部年度考核办法（试行） （以下分别简称地方考核办法 、部门考核办法和年度考核
5、办法 ） 。根据意见的要求，在完善考核内容时，既要注重考核发展速度，又要注重考核发展方式、发展质3量，既要注重考核经济建设情况，又要注重考核经济社会协调发展、人与自然和谐发展。 意见还提出要突出对人口资源、节能减排、环境保护等约束性指标的考核，充分体现考核内容的激励性和约束性。在意见的指导下， 地方考核办法 、 部门考核办法和年度考核办法对领导干部环境保护政绩的考核也做了相应的规定。至此，我国的领导干部政绩考核制度构建基本完成，形成了一套较为全面的、可操作的、较为符合我国国情的考核机制。 然而，随着发展的转型和环境形势的急剧恶化，我国的生态文明建设进入了关键期和攻坚期，原本的领导干部环保政绩考
6、核制度在“生态优先，绿色发展”的要求面前日益乏力，因此亟需改革。2013 年，中共中央组织部印发了通知 ，针对政绩考核中出现的问题，就改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作提出了新的要求。 通知明确提出不能简单以地区生产总值及增长率论英雄，地方各级党委政府不能简单以地区生产总值及增长率排名评定下一级领导班子和领导干部的政绩和考核等次。在环境保护政绩考核方面，提出把生态文明建设作为考核评价的重要内容，同时强化约束性指标考核，加大资源消耗、环境保护等指标的权重。 通知还提出要实行责任追究，对造成资源浪费和生态严重破坏的，已经离任的也要追究责任。 通知对政绩考核的改革切中要害，对于领导干部环保政
7、绩考核制度建设也做了极为有益的推动和深化。2014 年修订后的环境保护法更首次在法律上确认了领导干部环保政绩考核制度，该法第二十六条规定：“国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度。县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对4本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的重要依据。考核结果应向社会公开。 ”2015 年 8 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行） ，首次对追究党政领导干部生态环境损害责任作出制度性安排，标志着我国生态文明建设进入实质问责阶段。 二、我国领导干部环保政绩考核
8、制度存在的问题 领导干部环保政绩考核制度在推进我国生态文明建设，加强环境保护，引导领导干部树立正确的政绩观、发展观，促进经济绿色转型等方面起到了积极的作用。但是，其仍存在许多问题，下文从制度建设和制度落实两方面分作详述。 （一）制度建设 第一，我国领导干部环保政绩考核的制度建设落后于理念发展。从时间分布来看，国家层面的考核依据多产生于 2009 年及以前，之后的仅有 3 个。这说明我国领导干部环保政绩考核制度在时间上较为陈旧，改革力度不够，在生态建设的背景下未及时更新、改进。从内容上看，现有的领导干部环保政绩考核制度并未完全将生态文明建设和环境保护的新理念、新要求落实到制度建设当中。党的十八大
9、提出，要树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位。然而长期以来，我国大部分地区对领导干部的政绩考核依据的主要是经济建设成绩，生态文明建设指标则被淡化，这直接导致考核结果与发展现状严重不符。同时，目前对于领导干部环保政绩的考核方法和5考核内容多局限于先前所定，在引进系统的方法和科学的指标方面仍步伐缓慢，缺少创新和发展。 第二，领导干部环保政绩考核制度监督问责机制缺失。我国存在着大量的监督问责立法，例如刑法 、 行政复议法 、 行政诉讼法 、 审计法 、 行政监察法 、 公务员法 、行政机关公务员处分条例等。但是，上述立法对于监督问责多数规定得比较原则、抽象，当涉
10、及到实际监督问责活动时，还存在无章可循、无法可依的情形。同时，直至 2015 年 8 月追究办法颁布，我国在领导干部环境保护政绩考核领域并无专门的监督问责立法。 追究办法对领导干部生态环境损害责任的追究做了有益尝试，然而我国的领导干部环境保护政绩考核监督问责机制的构建仍任重道远。首先，单独的追究办法并不能满足监督问责的需要，相关职能部门以及相应的地方党委政府仍需根据实际情况制定落实该办法的制度和措施。其次，该监督问责机制是否科学、是否具有可操作性、是否具有威慑力还不明确，对其效果的检验和机制的再完善仍需根据后续的实践情况进行。 第三，环境指标权重不足，且权重设置的科学性、合理性有待加强。传统的
11、发展理念并未将科学发展与生态文明建设的内涵纳入其中，而是单纯以经济建设为中心，只重视 GDP，忽视民生，忽视环境保护。在传统的发展理念引导下，我国大部分地区的政绩考核体系仍然侧重于考核经济发展指标。如此一来，只顾经济增长而不顾环境资源代价的短期经济行为仍有回旋余地， “重经济、轻环保”的错误理念将继续延续下去，进而影响生态文明建设的进程。同时，环境指标权重设置的科学性和合理性有待加强。现有的权重设置往往存在“一刀切”的现象，即在政绩考6核中不顾地区环境承受能力、经济发展水平等因素的差异而设置相同的环境指标权重。如何依据不同区域的不同情况设置动态的环境指标权重，使之更加科学、合理，是一个亟待解决
12、的问题。 （二）制度落实 在制度落实方面，领导干部环境保护政绩考核机制在实践中的效果并不理想，主要原因有以下三点：首先，我国官本位、经济发展本位的观念根深蒂固，官员的升迁心理成为考核的基本内核。这使得环保政绩考核制度由原先的为生态建设服务转而变成为经济发展服务，为领导干部升迁服务，违背了其制度本身设计的初衷。其次，目前环保政绩考核主要由组织部门和各级环保部门负责，考核体系中考核机构、监督机构与行政管理机构三者并无严格区分，导致监督乏力甚至缺失，严重减损了考核的效果。同时，在“人治”思想的驱使下，互相包庇、人事混杂、弄虚作假的情况比比皆是，使得领导干部政绩考核制度效果大打折扣，流于形式。 三、完
13、善领导干部环保政绩考核制度的建议 结合我国领导干部环保政绩考核制度的现状，针对上述问题，提出以下建议： 第一，提升环境指标在整体考核体系中的权重，坚决落实生态环境一票否决制。环保政绩在地方政府制定的考核体系中权重过小，将不足以使地方官员将对环保公共利益的考量与自身利益形成正和博弈，从而阻碍生态文明建设的进程。因此，提升环境指标在整体考核体系中的权重，以此来激励地方官员积极履行环保职责，是必要且紧迫的。生态7环境一票否决制则直接提升了环境指标在政绩考核制度中的地位，如果领导干部环保政绩考核未通过，须直接承担晋升不能甚至更为恶劣的后果。但是，从实践效果来看，目前生态环境一票否决制并未很好地落实。因
14、此，要想使一票否决制充分发挥作用，还需在考核制度中对其做具体的规定并坚决实施，以此驱使地方领导干部更为主动地履行环保职责。 第二，强化考核结果的使用，建立领导干部环保政绩考核问责机制。环保政绩考核不仅要注重考核内容与考核过程，还要注重考核结果的使用。目前，我国环保政绩考核的奖惩机制分量相对较轻，且奖励容易惩罚难，同时还存在环保政绩较差但对领导干部无实质性影响的状况。为了发挥领导干部环境保护政绩考核的激励作用，必须对考核奖惩机制进行细化和改进，使其真正与领导干部的仕途挂钩。同时，要完善和落实环保政绩考核的责任追究制，细化应当追究责任的情形，明确责任追究的主体和对象，同时划清不同情形下追究责任的时
15、效，使得环保政绩考核充分发挥其预防、督促、警示的作用。 第三，抓紧制定领导干部环保政绩考核细则方案。目前我国领导干部环境政绩考核的依据多是原则性、程序性规定，且过于笼统，欠缺可操作性。同时，现有考核制度具有落后性和局限性，与法治化、系统化和规范化的要求相差甚远。应当抓紧出台领导干部环保政绩考核细则，对环保权重的确定、考核指标的设置、考核的实施程序、考核的监督、考核奖惩机制、考核的问责机制作出明确规定，引进科学、合理的考核方法，同时还要将生态文明建设和环境保护的新理念、新要求融入其中。8第四，领导干部环境保护政绩考核需注重地域差异。我国地域辽阔，省份众多，同时，各地区发展又极为不均衡，环境状况也
16、各有不同。根据不同地区的不同情况，国家与各地方制定了相对应的发展策略和环境保护策略。此时，领导干部环保政绩考核制度也必须有所区别，应当根据不同情况制定符合区域特征的、动态灵活的考核机制。尤其是目前在我国中西部承担产业转移的大背景下，通过领导干部环保政绩考核制度的引导，对于防止其走“先发展，后治理”的旧路有着重要意义。 第五，建立绿色 GDP 核算体系。绿色 GDP 是指对环境资源进行核算，从现行国民经济核算体系的 GDP 值中扣除环境资源成本和对环境资源的保护服务费用之后的计算结果，实质上代表了国民经济增长的净正效应。绿色 GDP 核算的根本意义在于，通过核算过程和对结果中有关数据、信息的分析
17、，为综合环境与经济决策提供参考依据，并有助于从根本上改变党政领导的政绩观，推动粗放型增长模式向低消耗、低排放、高利用的集约型模式转变。仅以中国目前生态环境严峻程度与传统 GDP 增长速度形成的鲜明对比，即足以证明实施绿色 GDP 已势在必行。目前我国正在改革现行的国民经济核算体系，而建立一套适合本国实际情况的绿色 GDP 核算体系，必将为推进我国生态文明建设注入坚实持久的动力。注释： 杨春平、谢海燕、贾彦鹏.完善领导干部政绩考核机制，促进生态文明建设.宏观经济管理.2014（10）. 罗文君.论我国地方政府履行环保职能的激励机制.上海：上9海交通大学博士学位论文.2012. 党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行） 解读.新华网：http：/news.xinhua 年 5 月 17 日. 洪向华.当前党政领导干部绩效考核制度存在的问题及对策.中共中央党校学报.2011（3）. 陈子远、陈晓枫.中国考绩文化与宪政原理的方枘圆凿.法学评论.2013（2）. 夏?.我国绿色 GDP 核算研究与发展历程.特区经济.2006（12）. 周珂.生态文明建设与环境法制理念更新.环境与可持续发展.2014（2）.
