1、1我国财产申报制度问题及对策分析【摘要】财产申报制度作为一种有效的反腐手段，自产生以来就广受关注。随着中国的反腐工作的进一步展开，制度建设成为国家廉政事业的关键环节。我国的财产申报制度自上世纪 80 年代末已初具雏形，理论与实践工作也取得了一定的成果，但其实际效果仍然十分有限。本文在已有研究的基础上，对我国财产申报制度的发展进行了简要梳理，并就其面临的问题提出针对性的对策建议。 【关键词】财产申报；制度；公职人员 一、财产申报制度的基本概况 （一）财产申报制度的概念 财产申报制度，在西方被称为“阳光法案” ，在我国台湾地区则称之为“烈日法案” 。是指要求政府等公共部门公职人员申报财产信息，达到
2、防治腐败的一种重要手段。具体而言，财产申报制度是以政府为主体的公共部门公职人员及其一定范围内的家庭成员，依法定形式、期限，在指定范围内申报其财产信息，并按规定公开，从而避免利益冲突，预防和治理公职人员贪污腐败的制度。 （二）我国财产申报制度发展概况 与西方发达国家相比，我国财产申报制度起步较晚，虽然在上世纪80 年代末已初具雏形，但至今没有得到很好的完善。 1987 年，时任全国人大常委会秘书长、法制工作委员会主任王汉斌2曾明确提出：“我国对国家工作人员是否建立申报财产制度问题，需在其他有关法律中解决。 ”次年，国务院监察部会同法制局起草了国家行政工作人员报告财产和收入的规定草案 ，但当时的社
3、会条件，草案工作最终中断；1994 年，第八届全国人大常委会将财产申报法正式列入“八五”立法规划中，但立法步伐也就此停滞，并未进入实际的立法程序。 1995 年 4 月 30 日，中共中央和国务院办公厅联合发布了关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定 ，第一次要求党政机关、事业单位及国有大中型企业县处级以上领导干部申报各项收入；1997 年1 月，中共中央和国务院再次联合发布关于领导干部报告个人重大事项的规定 ，其申报内容有所扩充，但未根本上改变原有缺陷；2001 年中共中央纪委和组织部颁布了关于省部级现职领导千部报告家庭财产的规定（试行） （以下简称规定（试行） ）这一规定将申报主
4、体圈定在省部级群体中，并将申报范围明确扩大到家庭财产，严格规定申报程序和期限，但仅将申报主体定位在高级官员上，因此辐射面不够广泛；2006年中共中央和国务院再次联合发布关于党员领导千部报告个人有关事项的规定对 1997 年规定进行了修订，增加申报事项，并对申报程序作出具体的规定。 2010 年 7 月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布了领导干部报告个人有关事项的规定 （以下简称规定 ） ，同时废止 1995 年关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定及 2006 年关于党员领导干部报告个人有关事项的规定 。因此， “目前中国实行3的财产申报制度以 2010 年规定及 2001 年规
5、定（试行） ”为基础，这两项规定也基本代表和构建了目前中国财产申报制度的框架。 二、我国财产申报制度的问题 （一）财产申报立法进程迟缓 2010 年规定及 2001 年规定（试行） 是我国财产申报制度构建与施行的两项基本规定，但这两项规定从形式上来说并不属于严格意义上的立法，而属于政策性红头文件。 “从法律约束效力上讲，它们的效力低于法律的规定；从法律层次上讲，它们处于法律体系的末端，缺乏刚性。 ”从法律定位上看，我国的财产申报制度至今仅停留在政策层面，不利于社会的知晓与监督参与，更缺乏应有的权威性，难以满足我国当前反腐形势的实际需要。 （二）财产申报主体范围不合理 2010 年规定要求进行财
6、产申报的主体包括：党政机关、人大、政协、司法机关和人民团体、国有企业、事业单位中的县（处）级以上领导，以及大型、特大型、中型国有企业的领导班子成员；而 2001 年的规定内容仅适用省部级现职干部。这与我国的公职人员体系不甚相符。首先， “当代中国政府是一个规模巨大，结构复杂，在运行上有着明显特色，历经多次变化，现在又处于改革和调整之中的社会整治和管理系统。”公职人员广泛的存在与党、政、军、法以及各种社会团体和企事业单位的职能部门中，不同部门的人员其腐败的可能性各不相同。其次，制度虽规定公职人员对家庭成员的从业情况、居住情况进行申报，但由于相关规定的模糊性、申报义务的不明确导致很多公职人员通过其
7、家人进4行非法资金转移，造成许多隐性腐败。 （三）规定申报的财产范围狭小 2001 年规定列举的需要申报的财产范围包括：人民币、外币现金、存款及有价证券；合计价值 10000 元人民币以上的债权债务及贵重物品；私有房产；名人字画、古董；领导干部家庭成员拥有的产业、股份；土地使用权以及本人认为应当申报的其他财产。申报内容没有包括申报主体全部收入，比如偶然所得、受赠、遗产继承和风险投资所得收入，也未包含全部财产，实际上是一种“收入申报制”而非“财产申报制” 。公职人员工资收入原本就是公开、稳定的，如若腐败，其非法所得本就在这部分收入之外。而“收入申报”恰恰就是将这部分最可能涉嫌犯罪的收入遗漏在申报
8、范围之外。因此，这种申报对于防范、惩罚官员腐败的实际效果有限。 （四）财产申报期限规定不完善 从期限来看，官员财产申报可分为初任申报、在职申报和离任申报。2010 年规定要求新任领导干部应在符合报告条件 30 日内依规定报告个人有关事项；领导干部每年定期集中报告上一年度的收入、房产和投资状况以及本人的婚姻变化和配偶子女的移居事项；领导干部辞去公职的，也应当在提出辞职申请时一并报告个人有关事项。但在行政系统中常常有因升降、调职、挂职等情况，现行规定明显缺乏针对性的细化。初任申报不明确、不具体，无法确认申报财产的原始状况，就难以保证在职和离任申报的可信度。同时离任申报要求仅限于“辞职” ，对正常退休和调职的情况缺少针对性的说明，这种“来不清、去不明”的财产申5报自然无法发挥应有的效果。
