1、1限制和禁止开发区地方分税制的财政体制改革评述一、限制开发区和禁止开发区概念与现状主体功能区划是指在对不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等要素进行综合分析的基础上，以自然环境要素、社会经济发展水平、生态系统特征以及人类活动形式的空间分异为依据，将国土空间划分为优化、重点、限制和禁止开发四类。根据全国主体功能区规划，限制开发区域是指资源环境承载能力较弱、人口大规模集聚，经济条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。这些地区要以保护为主，适度地进行开发，尤其发展资源环境可以承载的特色企业。禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域。按照法律法规，该地区应当实行强制性保护，
2、控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的各种开发活动。二、分税制的概念及其在中国实施的历程分税制的全称是“分税制财政管理体制” ，它通过对中央及地方政府的财务范围划分，来均衡中央政府与地方政府之间的财政权力。目前分税制是处理中央与地方财政分配关系的一种较为规范的方式，普遍被国内外采用。分税制当中的两种概念， “事权”以及“财权” ，是依据市场竞争所需要的相对分散的财权以及宏观经济调控所需要的相对集中的财权而存在的。分税制作为一种制度安排，它不仅对各级政府的财政收入增加，收支平衡有很大影响，同时也对地区之间的均衡可持续发展以及2中央与地方之间的社会资源有效配置起到了关键的作用。分税
3、制的发展历程可以追溯到 1980 年，国家开始实行“分灶吃饭”的分权体制，之后在 1988 年实行了包干财政体制。然而 80 年代的这些政策给我国当时的财政制度以及财政状况带来了诸多问题，国家的财政收入占 GDP 比重不断下降。国家为了整体的提高财政收入占 GDP 的比重来加强宏观调控，国务院决定于 1994 年 1 月 1 日起在全国范围内全面实行分税制财政体制。实施分税制的第一年，中央财政收入占全国财政收入的比重就提高到了55. 7%，之后在 2002 年以来该比重一直保持在 55% 左右；相应地，地方财政收入所占的比重到 1994 年也由上年的 78% 猛降到 44.3%，之后一直维持在
4、 45%左右。三、分税制产生的地方财政困难根据分税制，大部分的税收都要集中到中央政府，之后由中央政府下拨给地方政府。虽然这样的制度安排有利于统一管理财税，但是，在地方承担着越来越重的“事权”的情况下， “财权”少引发的财政资金短缺形成了一个关键问题。张路雄（2007）通过分析数据发现，1991 年我国的赤字县就已经多达 1216 个，占全国县级总数的 50%，到了 1994 年底，这一比例上升到了 58%，赤字额也由 58 亿元上升到了 78 亿元 。据财政部统计，早在 2002 年，中国赤字县的比例即高达 73%，赤字占县级财政支出总量的 77% 。他认为，分税制是导致财政困难县的主要原因。
5、由于分税制的改革不到位而导致的地方财政收入不足，使地方政府越来越多的关心如何通过提高地价房价、增加土地批租收入和房产税收入等短期行为来为自己增加更多的财政支持。在现行的分税体制下，地方政府只3能从税收中分到 40% 左右的收益，但同时要承担 80% 左右的支出，从而“土地财政”便成为地方政府的经济来源。除此之外，限制开发区和禁止开发区大多处于经济相对落后的地区，没有相关财力的支持以确保GDP 的增加，很难让当地政府找到合适的激励因素来发展本地经济。分税制改革至今已经经历了 18 个年头，各级政府之间的事权划分没有清晰的界定，基层政府承担了大量的基础事权，存在严重的收支矛盾。在一些限制开发区以及
6、禁止开发区，地方政府由于其财力只够维持其基本职能，所能提供的公共服务能力存在严重的不足，生态建设则相应的被搁浅。而生态建设对于地方政府而言，虽然能够获得一部分收益，但是同时需要消耗大量的成本。生态建设具有收益长期性、滞后性和外部性等特点，而这些特点与地方政府受任期制和换届制限制之间的利益矛盾凸现出来。余敏江（2011）通过分析在生态治理中中央政府与地方政府之间的“智猪博弈” ，得出结论：无论中央政府在生态治理上如何努力，地方政府都不会积极配合，不会主动治理环境污染；地方政府认为，与其将资源用于产生外部性的生态治理，无法将生态环境的收益内部化，不如将资金用于能够给地方带来直接经济效益的项目。地方
7、政府由于缺少相应的财力支持，从而通过各种手段来支撑其财政消耗，其中最为普遍的就是上文中所提到的“土地财政” 。黄小虎（2010）指出，所谓“土地财政”包括两个部分： 一是与土地有关的税收，如耕地占用税、房地产和建筑业等的营业税、土地增值税，等等。二是与土地有关的政府非税收入，如土地税金、土地出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、新4菜地建设基金，等等。黄爱东（2011）指出“土地财政”的重要组成部分是土地出让金是指一些地方政府依靠出让土地使用权收入来维持地方政府的财政支出，属于预算外收费。他认为我国的“土地财政”主要依靠增量土地创造财政收入，也就是通过出卖不可再生的土地的出让金，来满足财
8、政需求，这也就导致了“土地财政”的不可持续性。只有下决心解决现行不合理的财税制度，才能从根本上扭转地方政府对土地财政的过度依赖。四、民族自治地方的税制改革限制和禁止开发区大多处在中西部省份，而民族自治地方则占据其中绝大部分。我国共有 155 个民族自治地方，共占国土面积的 64%，人口占全国总人口的 14%，这些地区普遍具有疆域辽阔，资源丰富等特点，是国家非常重要的战略地区。但是由于各方面原因的制约，这些地区的经济社会发展相对落后。民族自治地方的财政也建立在民族地区的这种经济和社会落后的基础之上，其财政收入主要靠税收来维持，财政集资能力低，绝大部分财政支出是非生产性支出，缺乏财力进行生产性的投
9、资。根据法律上规定的给予民族自治地方的自治权中，财政自治的权力始终是一项核心的权力，它为民族自治地方的发展提供了财力保障以及物质基础。然而民族自治地方财政自治权的保障首先要保证的就是可自主支配的财力，否则民族自治地方的发展将受到相当的制约。在分税制的改革中，国家为了建立一套与市场经济相适应的财政税收管理体系，采取了“一刀切”的作法，民族自治地方与其他省市同等待遇。虽然这5样的作法增强了中央财政的集中管理，但是对民族地区的照顾政策却未能体现。晏路（2004）指出，由于民族地区的财政收入增幅比较低，自给率下降，严重制约了经济的发展，迫使民族自治地方陷入不利以及不平等的境地。民族自治地方虽然也受到了
10、分税制所带来的一些积极影响，但是相比以往，照顾政策有所减少。金莲（2011）对分税制对民族自治地方的不利影响进行了相关探讨，她认为分税制阻碍了民族自治地方财政自治的实现，加剧了民族自治地方与其他地区的差距，同时还影响到了民族自治地方的税收结构。王玉玲（2011）认为，尽管分税制在提出保证既得利益的同时，要将利益分配向中西部地区包括民族地区的倾斜原则，但是其效果并不明显。她指出，东低西高的区域税负格局与东高西低的区域经济发展格局形成明显反差，民族地区承担的税收负担与其经济能力不对称，区域税负差距已成为拉大区域发展差距的重要因素之一。王元（2005）通过对边疆少数民族地区的事权财权划分进行调查指出
11、，虽然国务院曾出台了相关政策对西部八省区的专项拨款不要求地方提供配套资金，但实际操作中却并未得到落实。这种情况使地方政府陷入两难境地：一方面，不争取项目，地方基础设施、各项社会事业由于缺乏资金支持发展不起来；另一方面，争取到项目后，地方政府必须承担相应的配套资金成本，加重其地方财政负担。 五、建议与展望（一）建立事权与财权相匹配的分税制制度徐云俏（2009）提出应当出台宪法和相关法律来明确规范中央政府和地方政府的事权划分范围，逐步增加中央政府支出的比重，将具有收入分配和经济稳定职能的支出由中央政府负责，将具有资源分配职能的6支出由地方政府负责。果洪升（2003）建议共享税中的增值税分成应当改为
12、中央分享 25%，民族自治地方分享 75%，或各分享 50%。（二）完善财政转移支付制度财政转移制度体现了上下级以及同级政府之间的财政返还以及补助，应当建立起规范的、均等化的财政转移支付制度，逐步加大对限制开发区以及禁止开发区的一般性转移支付。金莲（2011）提出在税收立法方面，应当赋予民族自治区地方税立法权；在税收返还、体制补助等制度中实行对民族地区的差别待遇。（三）相关地方税收种类的制定与完善在明确划分地方政府的事权、财权后应当给予地方政府必要的征税权，允许其开展地方税种和税源。胡小杰（2010）认为，应当培养民族地方主体税种，减小地方队中央财政的过度依赖。莫初明（2007）认为，对于民族
13、自治地方来说，巩固营业税来作为主体税种具有重要的意义。胡小杰（2010）认为，应当把资源税划入民族自治地方的地方税收当中，专款用于资源的开发。他还提出应当将生产型增值税为消费型增值税，这样可以使民族自治地方企业得到充足的增值税进项抵扣，有利于资源优势向经济优势的转变。六、结束语综上所述，我国现行分税制财政体制存在诸多弊端，深化其改革是大势所趋。限制开发区以及禁止开发区作为主体功能区建设的重中之重，理应从根本上来解决限制其保护与发展的根源问题。在分税制实行后，由于其本身存在的种种不足，民族自治地方的财政自主权并没有得到重7视，财权与事权存在着严重的不协调，从而导致了民族自治地方难以向社会提供有效的公共产品，而且不利于地方经济长期稳定的发展。很多民族自治地方内不仅被划分在限制开发区和禁止开发区的范围内，同时还并存着一些重点开发区和优化开发区。如何规范分税制使其更好地服务于民族自治地方各个区域的发展还是亟待解决的问题。限制和禁止开发区的资源税目前的税率低，不是主体税，地方政府缺乏相关的生态建设积极性，大肆开采资源，违背了限制开发区和禁止开发区的创建宗旨，应该用怎样的政策辅佐来带动地方政府的财政税收能力尚需研究。（作者单位： ：内蒙古大学经济管理学院）
