1、1香港廉政公署与内地反腐监督机构的比较研究摘 要 腐败作为寻租行为的一种重要表现形式，在世界各国普遍存在。如何治理腐败，是每个国家都要面对的课题。香港作为我国的一个特别行政区，其廉政公署的设立在反腐倡廉建设中取得了巨大成就。本文主要采用比较分析法，总结廉政公署在遏止贪腐方面的成功经验，为现阶段我国反腐监督机构的完善提出建议。 关键词 大陆反腐监督机构 香港廉政公署 比较 中图分类号：D630.9 文献标识码：A DOI：10.19387/ki.1009-0592.2016.06.216 国家开放大学监督学教材中， “腐败”特指国家公权力机关或公职人员利用公权力谋取个人私利的行为，在这里被归为政
2、治范畴。 其作为寻租行为的一种重要表现形式，从国家产生伊始就与公权力相生相伴。上世纪七十年代前的香港贪腐猖獗，但廉政公署的成立，使得香港社会在短短几年实现了由乱到治、由腐到廉的历史性转变。 “国际反贪组织”对香港的“清廉指数”调查显示：其在回归前世界排名第 18 位，回归后基本保持在第 14 位，成为亚洲仅次于新加坡的清廉之都。 香港与祖国大陆一衣带水，双方人文背景和社会背景较为接近，又因反腐斗争存在着许多共通之处， 所以，对香港廉政公署的研究对内地反腐监督机构的完善有着十分重要的意义。 一、两地反腐监督机构之比较 2（一）两者成立背景之比较 1.香港廉政公署顺应民意，严格依法成立： 二十世纪
3、六七十年代，香港经济飞速发展，人们对物质的追求达到癫狂程度，各种不正当甚至不合法的赚钱门道因此派生，腐败在各个行业滋生并迅速蔓延。香港警队认为贪污和收取保护费是一种正常的行为，警队内部人员认为这和吃饭睡觉一样正常，从来没人认为这已经触犯了法律。 1973 年，警察总警司葛柏收受四百三十多万港元的巨额贿赂，并轻易逃脱法律的制裁，致使香港积累已久的民怨彻底爆发。为顺应民意，香港在 1974 年 2 月成立了旨在治理贪腐的专门机构廉政公署。廉政公署依据总督特派廉政专员公署条例宣告成立，经费由贪污问题咨询委员会及布政司（现政务司）审核并统一划拨。 条例规定：总督派出廉政专员且廉政专员的行动和行为只对总
4、督负责，廉署专员的工作不受其他单位或个人的行为干扰。 2.内地反腐监督机构起源较早，现已形成了有中国特色的反腐监督体系： 我国内地反腐监督机构起源较早，早在春秋战国时期就有了监察制度的萌芽，并于秦朝明确并建立起来，隋唐时期的经济发展带动了督察制度的进一步完善，到了明清时期督察制度已经达到巅峰。但此阶段的监察机关除监督的基本功能外，还有部分任务是为封建皇权服务；这种现象在近代有所改观，形成了有中国特色的反腐监督体系。现代的行政监察制度经历了 1949 年至 1959 年的创建阶段和 1986 年至今的重建阶段。发展至今，党的纪律检查机关和行政监察机关联合执法，为党的纪律、3行政、腐败预算起着检查
5、和监查的作用。纪检机关发现公职人员有贪污腐败行为，如果确认其犯罪，要将案件移交给检察机关进行调查和起诉。（二）两者组织机构及运行机制之比较 1.香港廉政公署组织机构具有高度独立性，采用“三管齐下”的运作模式： 香港廉政公署的行为完全独立于香港政府的架构安排，香港政府最高行政长官直接委派廉政专员，专员的工作也直接对其负责，廉政专员下属的其他人员由廉政专员直接任命，与政府无关。廉政专员负责指挥和管理整个廉政公署的工作，其下设“行政总部” ，全权负责廉署内部的各种日常行政事务。 “执行处” 、 “防止贪污处”和“社区关系处”是“行政总部”下设的三个分支机构，其功能涵盖了执法、预防和教育三个方面。 2
6、.内地反腐监督主体较多，各部门分工运行： 我国内地反腐监督主体较多，机构设置相对分散。 我国法律规定，人民检察院是国家的法律监督机关、其自侦部门和公安机关是国家法定的侦查机关。当检察院发现有犯罪行为时，应依法立案侦查，或移交公安机关侦查。但目前我国大部分腐败案件都是先经纪检监察机关进行初查，再移交检察院或公安机关，又由于纪检监察机关并不是法定侦查机关，就使得案件在调查中出现权责不对等的现象。另外，检察院的二级内设机构反贪局虽然在调查贪腐案件种享有侦查权，但身份的附属性导致其难以独立承担刑事侦查重任。 4（三）两者职能权限之比较 1.香港廉政公署的职能权限远大于内地反腐监督机构： 香港廉政公署的
7、“执行处” 、 “防止贪污处”和“社区关系处”每一处的执法功能不尽相同，执行处为第一关，接收或审阅被指控的公职人员涉嫌犯法的行为，调查其是否具有贪污行为事实； 防止贪污处针对的是各个政府部门或公共机构的规章制度，对不附合规范的规章和程序对该部门提出修改议建；社会关系处与市民取得认同关系，在帮助市民对贪污的危害有更深的认识的同时争取更多的群众基础。 2.内地反腐监督机构的职责权限有待扩大和细化： 检察机关发现或接到移交且确认有犯罪行为时，应当依法立案侦查，或移交公安机关进行侦查。侦查终结后，认为需要追究被告刑事责任的，向人民法院提起公诉；不需要追究被告刑事责任的，应对撤销案件。检察院的二级内设机
8、构反贪局在查处贪腐案件时可依法行使各种强制限制措施，如拘留、监视等。纪检监察机关在法定的范围内无法定侦查权，在其获得贪污线索后，只要能够确认被调查对象确实具有腐败行为，想要对被调查对象正式立案并调查起诉还需要依据法律程序移交检察机关。在这里，虽然纪检监察机关与反贪局都可以对贪污行为进行调查，但其相对小的法定权限必然对其行为产生限制。 二、香港廉政公署对完善内地反腐监督机构建设的启示 （一）保证反腐监督机构的独立性、专业性 要完善反腐监督机构设置，必须最大限度地保证机构的权威性与独立权力。 首先，机构的独立性需要有法律提供有力保障。我国内5地是否可以建立一个在编制、人事、财政上完全独立于政府之外
9、的监督机构。 其次，在经费支出方面要保证机构的独立性。为了防止地方政府的打压，需要中央财政统一划拨经费。 最后，反腐监督机构应有对自己内部人员独立的任免权。这种独立性是为了避免地方人事对机构形成有挤压和干涉，解决此问题可以通过立法或条例的形式要求反腐监督机构的工作人员不受相关人事法规的限制。 （二）确立惩治、预防、教育“三管齐下”的监督模式 香港廉政公署“三管齐下”的运作模式是其成功的重要因素，内地的反腐监督机构可以进行借鉴，将其优点与国内的实际情况相结合。 目前，国内的反腐现状是重事后调查惩治，轻事前预防教育。惩腐肃贪如果成为事后诸葛，其效果将大打折扣，但是如果实行预防教育，事后调查与预防教
10、育相结合，使公民与公务人员都能够意识到腐败的危害，在思想上将贪腐苗头扼杀在摇篮里，真正做到“防患于未然” ，效果将会事半功倍。 （三）营造良好社会风气，加强对举报者的保护 反贪肃贪工作想要取得成功必须具备强大的群众基础，当全体公职人员在反腐倡廉的大环境下工作时，这种浓郁的反腐气息将极大地促进反贪肃贪工作的成功。 另外，良好社会风气的建立需要全社会的有效监督，而这种监督又要依赖举报制度的完善。我国目前的举报制度对举报者的保护力度不够，6对媒体报道的打击、对举报人实施报复的事件时有曝光。要完善举报制度，需要对举报信息进行有效的保护。我国现阶段对举报信息的处理机制是需要将举报信息向各处的相关部门或机
11、构转送，这中间出现的环节人、很容易泄漏举报人的信息。甚至有被举报人拿着举报信去威胁恐吓举报人的情况出现。 因此，我们必须学习廉政公署，接受举报的机关在任何调查环节必须对举报人的相关信息严格保密，如果回答相关问题时有可能泄露举报人信息的，则其可以拒绝回答任何问题；因为诉讼材料中有举报人身份的信息，如果发现可能会泄露出去的，需要进行必要的保护，如遮掩或涂去。对举报信息接触的人越多信息的泄露性就越大，因此一定要对举报系统做出严密的保护，建立责任制，尽量减少信息的泄露机会。 三、总结 香港廉政公署自成立以来，经过几十年的发展，用自身的努力向世界展现了一个反贪肃贪史上的巨大成就，其从制度的建立到执法运行
12、的各个阶段都取得了相当的成就，可以作为内地反腐的经验借鉴。 近年来，习总书记多次强调，对于触犯了党纪国法的人，不分职务高低，人物有什么背景，一律严加追究并从严论处。十八届三中全会作为反腐的转折点，将制度提升为对权力、人事管理的中心，同时让权于人民，使权力的使用更加透明，使权力的使用能从人民的根本利益出发不再成为口头禅。我党对反腐监督机构现存的问题已经有了一定的认识，同时也出台了各项改善措施。虽然措施还在不断的完善，但有中国特色的社会主义反腐肃贪体系还有待进一步合理化、科学化。本文通过对内7地的反腐监督机构与香港廉政公署的比较，相信能为国内的反腐机构进一步完善提供可行的思路。 注释： 郎佩娟.监
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