1、1新城区外延式城镇化模式亟需规范和转型摘 要：长期以来中国城镇化以外延式城镇化模式为主，新城区建设在吸纳农业转移人口、承接中心城区产业转移、创新城市治理模式、扩大就业人口规模等方面发挥了重要作用。随着城镇化进程的推进，外延式城镇化模式需向内涵式城镇化模式转型。为此，要避免大规模“造城运动”导致的土地等资源浪费情况；重视地方政府过度依赖土地财政问题和债务风险；提升新城区产业集聚能力；加强新城区软硬环境建设；处理好新城区征地拆迁中的失地农民安置问题。 新城区战略与路径是一本关于新城区如何规划建设的著作，对研究新城区外延式城镇化转型具有一定理论和实践意义。 关键词：新城区；外延式城镇化；城镇化转型；
2、城市规划 中图分类号：F291.1 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2016）04-0005-05 城镇化根据发展方式不同，可分为外延型城镇化和内涵型城镇化。新中国建立以来，我国城镇化主要以外延为主，通过新城区建设和农村城镇化在城镇化发展上做“加法” 。我们认为，在“十三五”规划时期，城镇化发展战略要高度重视内涵型城镇化，提升城市功能，实现产城融合，推进以人为核心的城镇化，解决大量转移人口“半城镇化”及城镇内部的二元结构问题。 一、新城区外延式城镇化对中国城镇化的重要意义 2城镇化的推进可分为土地、人口、产业等城镇化要素增量扩张的外延式城镇化和城镇功能提升、质量提高和居民幸福感增
3、强的内涵式城镇化两种模式。在城镇化初期，城镇化发展主要靠外延型城镇化，而在城镇化后期，城镇化主要靠内涵式的发展。改革开放 30 多年来，中国城镇化率从 1978 年的 17.9%上升到 2014 年的 54.77%，主要源于外延扩张式城镇化的贡献。统计表明，到 2003 年全国各地仅开发区就达 6 000 多个，规划面积 3.6 万平方公里，超过城镇建设总面积。19902003 年，中国31 个大城市面积平均增长近一倍1。此后城市规模扩张的速度更是不断加快，土地资源日益紧缺的同时大量新城区空置闲置。如果说过去城镇化是外延式城镇化主导的城镇化增长，那么从现在开始，则是内涵式城镇化主导的城镇化发展
4、。 马克思在资本论中，把扩大再生产分为外延的扩大再生产和内含的扩大再生产两种类型。他说：“如果生产场所扩大了，就是在外延上扩大；如果生产资料的效率提高了，就是在内含上扩大。 ”又说：“积累，剩余价值转化为资本，按其实际内容来说，就是规模扩大的再生产过程，而不论这种扩大是从外延方面表现为在旧工厂之外添设新工厂，还是从内含方面表现为扩充原有的生产规模。 ”著名经济学家成思危在总结经济发展与城镇化时指出：“城市经济转型现在的趋势是外转内 ，即从外延性的增长转向内涵性增长。 ”2外延型增长就是做加法，城市发展主要靠“摊大饼” ；内涵型增长，就是做智慧城市，用信息技术做好城市的规划管理，提升城镇化功能。
5、 新城区外延式城镇化模式是中国特色城镇化道路的主体形态。著名3经济学家厉以宁认为，中国的城镇化道路不能学西欧走逆城市化道路，应由“老城区+新城区+农村新社区”三部分组成3。新城区指开发区、工业园区、物流园区、新区等。农村新社区就是新农村建设，指的是就地城镇化。李强认为，世界各国城镇化动力分为政府动力、市场动力和民间社会动力等三种，推进模式为建立开发区、建立新区和新城、城市扩展、旧城改造、建设中央商务区、乡镇产业化和村庄产业化等七类。城镇化发展，既包括对原有城区的改造升级，也包括对新城区的建设4。城建专家邵自升不同意“三区”论和“七类”论，认为从空间结构上应当是现有城市改造拓展、新城区新建发展、
6、小城镇扩大提升这“三种形式” ，他总结提出新城区建设包括产业新城区在内的十大类型5。 新城区建设是中国城镇化进程的重要组成部分，特别是对于人口密集的大城市而言，受制于环境资源的约束，需要通过建设发展新城区，对城市人口及产业进行一定的疏散和重新布局，以保证城市经济的有序运行。以开发区为例，截至 2012 年底，171 家国家级经济技术开发区实现地区生产总值 5.4 万亿元，工业增加值 3.8 万亿元，第三产业增加值 1.2万亿元，税收收入 9339 亿元，进出口总额 7411 亿美元，分别占全国总量的 10.4%、19.2%、5.3%、9%、9.3%和 19.2%。新城区建设成为社会经济发展过程
7、中不可缺少的一环，也是城市建设的重要方面。国家发改委2013 年对 12 个省区 156 个地级市及以上城市的调查显示，92.9%的城市规划建设了新城新区，其中，12 个省会城市，平均每个城市要建 4.6 个新城新区；144 个地级城市，平均每个规划建设约 1.5 个新城新区。 中国特色的城镇化道路既要提升城镇化的功能和质量，走内涵式发4展道路；也要大力发展新城区，特别是建设开发区，形成城市的产业高地，吸纳就业人口。首先，发展新城区有利于吸纳更多农业转移人口，缓解原有中心城区人口过度集中对资源环境的压力。随着大量人口进入大城市，用水紧张、交通拥堵等“大城市病”愈发严重，降低了居民的生活质量，也
8、不利于城镇化的可持续发展。因此，需要适当疏解城区人口，而新城区就成为承载城市新增人口的重要区域。特别是沿着城市边界发展新城区，由于基础设施供应链短，服务业成本低，是安置城区人口最合理的选择6。其次，发展新城区有利于承接中心城区的转移产业，推进城市产业优化升级。随着城市经济的发展和人口的增长，土地、水等资源日益短缺，中心城区的地价、生产成本等逐渐升高，需要将第二产业迁出，使经济附加值高、资源消耗少的第三产业得以在中心城区发展，即所谓的“退二进三” “腾笼换鸟” 。在此过程中，相对于其他城市而言，新城区与中心城区的距离较近，工厂搬迁与人员安置更为便利，成为承接母城转移产业的最佳载体。统计显示，20
9、11 年，83 家国家级高新区实现工业增加值 26 604.2 亿元，占全国第二产业增加值的 12.1%。其中，工业增加值占到所在城市比重达到 30%以上的有 31 家，园区生产总值占当地城市 GDP 比重 20%以上的有 23 家。再次，发展新城区也有利于创新城市治理模式，保护原城区的古建筑与传统文化，避免“千城一面” 。为适应人口密集的城市发展现状，高楼大厦逐渐取代了传统民居建筑，也逐渐将城市的历史内涵破坏殆尽。研究显示，因工程项目导致的建设性破坏以及盲目过度开发建设导致的开发性破坏，是上世纪 90 年代至今中国文物破坏的主因7。相对于原有城区而言，新城区以整体规划5建设为主，既有利于保持
10、与原城区相同的建筑风格，也有利于维护原城区的古建筑文化，避免大拆大建。同时最为重要的是新城区特别是新开发区建设有利于城市的工业化和扩大城市人口的就业。以开发区为例，统计显示，开发区在空间规模、产业规模、就业规模等多个方面对城市发展产生了影响，尽管各城市的开发区大小不同，但总体而言，省会城市开发区的产业规模影响度在 0.10.5，就业规模影响度处于0.10.2（表 1） ，开发区对提升城市产业发展水平和吸纳就业具有重要意义。 第五，新城区征地拆迁的过程中产生了大量失地农民，要加快推进货币补偿与社保安置、就业安置等多种手段相结合的征地补偿模式，妥善处理好被征地农民的安置问题。在过去几十年中，城镇化
11、进程以外延扩张为主，农村集体土地被大规模征收，产生了大量失地农民。2011 年中国城市发展报告指出，中国大约有 4 000 万至 5 000 万失地农民，且仍以每年约 300 万人的速度递增，预计到 2030 年，中国失地农民将达到 1.1 亿人左右。报告还指出，有 60%失地农民生活困难，有81%的失地农民担忧未来生活，其中担忧养老的占 72.8%、经济来源占 63%、医疗占 52.6%。长期以来，征地补偿以一次性货币补偿为主，补偿手段单一，更有部分农民被征地后乍富，产生好逸恶劳、赌博或奢侈消费等行为，将补偿款迅速挥霍一空。解决被征地农民的安置和长期发展问题，除了要加快推进征地制度改革，调整
12、征地补偿标准以外，更为重要的是实行货币补偿与社保安置、就业安置等多种手段相结合的征地补偿模式，解决被征地农民的妥善安置问题。要推进以“土地换社保”的做法，将被征地农民纳入城乡居民社会保障体系。要加大就业安置力度，丰富就6业安置手段，避免被征地农民“失地又失业” ，并通过鼓励被征地农民参与职业教育培训，提升被征地农民的非农就业能力。 三、 新城区战略与路径评析 新城区如何有效地规划建设，新城区外延式城镇化模式如何规范和转型？在这种大的背景下，从事城市建设、主持过德州市新城区规划建设管理工作多年的邵自升同志，撰写了新城区战略与路径推进城镇化的重大问题研究一书。这是一部具有一定理论性和创新性的新城区
13、研究著作，是一部来自实践、融接地气、具有可操作性的城镇化著作。新城区战略与路径在总结国内外一些专家、学者理论研究成果的基础上，结合当代中国新城区发展的实际，从分析古今中外新城区发展的历程开始，把理论分析与实践案例相结合，从战略研究、规划设计、开发建设、管理体制、投资融资、政策、文化、类型等十一个方面，全面地论述新城区发展的思路、实施步骤、推进措施，为新城区发展提供系统的理论体系和实践全景，设置了一套完整的行动路线图，以确保新城区发展的预见性、科学性。 首先， 新城区战略与路径开辟了新城区研究的新领域。新城区如何做好目标、选址、功能、规模、特色定位，这是新城区发展应当首先需要解决的重大事项，也是
14、由于人们忽视这个方面以致造成一些“空城”“死城” “睡城”的主要症结所在。 新城区战略与路径把战略研究放在首位，为此专门开辟了“战略篇” ，开宗明义“规划建设新城区，第一位是进行战略研究，在宏观、整体上把握新城区发展中的重大问题。 ”指出战略研究就是顶层设计，战略研究的重点是新城区规划建设的必要性、7可行性、基本定位、发展步骤和土地、投资等问题。在战略定位中，分为目标定位、选址定位、功能定位、规模定位、特色定位等五个方面。在特色定位中，又分为产业特色、空间特色、景观特色等。在此基础上，详细论证了战略研究的重点、主体、方法和确保战略贯彻实施等内容。这样，使从事新城区规划建设的人们，能够站在战略的
15、高度，全面认识新城区，正确研究新城区，科学推进新城区发展。本书作者进行了深入的研究，提出新城区文化建设要留住历史、延续文脉，突出地域、彰显特色，照应老城、相得益彰，善于借鉴、融合创新，以人为本、塑造精神。 其次， 新城区战略与路径提出了新城区的各种新形态发展的一些新观点。新城、新区、新城区、类新城，在对这个城市新态的概念运用上，从 1898 年英国埃比尼泽?霍华德在明日的田园城市首次使用“新城”一词，到 1990 年上海成立浦东新区使用“新区” ，基本同样是城市的新建区域，名词一直不同，或者说被滥用。 新城区战略与路径在分析大量相关资料的基础上，提出为了表达的意思更准确、包含的范围更全面，指导
16、工作更实际，还是使用新城区概念更好一些，并且对新城区概念进行了全面表述和严格界定。在城镇化发展的速度把握上，作者指出，中国是个人口大国，地域辽阔，各地情况差异很大，城镇化是个多元化、渐进式的过程，要总结、吸取工业化的经验和教训，急不得，也慢不得，还是积极稳妥为好。在新城区规划设计篇中，作者突破就空间论规划、就建筑讲设计的惯性思维定势，提出新城区规划设计的四大法则、十大因素，明确提出规划是政治、经济是规划的基础、人是规划8的核心、生态问题极为迫切。面对全国各种不同形式的新城区，作者分析了当今新城区的发展状况，提出新城区有十个方面的类型，并且对这些类型均作了比较详尽的阐述。这在过去新城区的研究资料
17、中是很少涉及的。空港新城区、高铁新城区是新城区新的形态，这方面的理论成果比较少，本书在这方面进行了认真的研究探讨。 同时，对中国推进城镇化道路进行了大胆认真探索，提出了自己独到的理论见解。 新城区战略与路径通过分析论证，提出中国城镇化的推进模式、发展道路，从规模结构上应当是大城市、中等城市和小城镇这三种形态，从空间结构上应当是现有城市改造拓展、新城区新建发展、小城镇扩大提升这三种形式。同时，提出发展大的城市群和城市带，实施已有城市的连体战略。在乡镇驻地、二三产业发展快的地方，规划建设一些小城镇，形成一定规模、档次的小城市，实施“撤镇设市” 。这些研究有独特性、前瞻性和可操作性。本书作者对一些理
18、论性、专业性比较强、实际工作中需要认真把握的地方，把一些繁杂的理论浓缩为一些简单的程式，或者列成一些图表，尽可能地简便易懂、一目了然。如在规划设计篇章后，编写了新城区技术路线图。在建设开发篇中，专门总结了一些工作时序。理论是要接地气要落地的，新城区研究要贴近当代中国实际，指导发展实践。在规划设计篇章中，首先言明规划是政府调控发展与建设的重要手段。立足中国实际，对新城区管理体制、基本政策，都作了实事求是的论述。对当代中国时兴的城市综合体、大社区规划建设等方面，专门辟出章节进行研究。对正在兴起的城市运营商，也作了分析和论述。总之，本书尽可能地跟上时代发展的步伐，回答新城9区实践的呼唤，做到贴近实际，有用管用。用丰富理论的营养，滋补充满生机、富有活力的新城区实践。
