1、1野生动物生态保护补偿制度的立法完善摘 要 野生动物是生物多样性重要保证，对野生动物的保护不应该只限制于防止野生动物的不断减少，而是应该更加关注对野生动保护增益层面的补偿。野生动物生态保护补偿是生态保护补偿的重要内容。本文主要从我国野生动物生态保护制度入手，探讨野生动物生态保护补偿制度法律体系的建立。 关键词 野生动物 生态保护补偿 立法 作者简介：吴杨浩男，长沙理工大学文法学院本科生，研究方向：法学。 中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/ki.1009-0592.2016.06.303 野生动物是生态环境的重要组成部分，我们讨论野生动物生态保护补偿制度就离不开
2、对生态保护补偿制度的研究。本文将在生态保护补偿制度的语境下探讨野生动物生态保护补偿制度的立法完善问题，同时因为野生动物致损救济是完全不同的研究方向，在本文中将不做研究。 一、生态环境保护补偿制度的理论背景 从法学理论角度出发，法作为社会利益的调节器，通过对社会各方利益分配的调节，可以激励主体保护生态环境。从原始社会伊始，人们便不断为自己的生存权努力，扩展着自己的发展权。但是人类赖以生存的生态环境日益恶化，污染公害日趋严重，人类对于自身价值、人生意2义的追求也不断变化，人类的需求已由原来的追求生存权和发展权层面上升到追求环境层面，环境权成为了人们理应享有的正当权利。 环境权是指公民及其相关主体对
3、影响其生存和发展的各种环境因素所享有的各种权利，它是生存权的前提和升华。 但是在实践之中生存权、发展权和环境权之间往往处于矛盾之中。例如内蒙古阿拉善盟占据着内蒙古自治区近三分之一的土地，也拥有中国的两大沙漠，长久以来当地居民生存以畜牧业养殖为主，但是随着人口的增长和经济的发展，居民生存对草原资源的需求逐步扩大。加之沙漠戈壁的生态环境本就脆弱不堪，一旦破坏恢复极其困难。为了防止沙漠化进一步加剧，国家对阿拉善地区开展退牧还草工程。农牧民由畜牧业进入其他行业，但是因为缺乏在城市的生存技能，农牧民的收入极其不稳定，主要还是通过政策补贴予以为继，这样的问题便是生存权、发展权和环境权之间的冲突。 野生动物
4、是生物种群的重要代表，是生态环境的重要组成部分。上文生存权、发展权和环境权平衡的理论在生态环境保护的语境下同样适用于野生动物生态保护补偿制度。笔者认为对野生动物的生态保护补偿也是生存权、发展权和环境权的平衡。但是这三项权利不仅仅是相对于人来说，也是对野生动物生存权、发展权和环境权的保护。奥尔多?莱昂波德在沙乡年鉴中提出动植物及其其他生物有“生存下去的权利”这使得在人之外的生命形式与人共享地球的生命享有生存下去的权利。 通过建立野生动物生态保护补偿机制，对野生动物实施有指向性的保护补偿制度，使人类对野生动物的保护不单单是简单的防止对野生动物损害的发生，更应该是主动的对野生动物的生存发展做出更有益
5、的努力。3这便是对野生动物这样的生命形式的权利予以充分的尊重。 二、我国野生动物生态保护补偿制度的立法现状和缺失 我国环境保护法第 31 条规定了国家建立、健全生态保护补偿制度。该法条对生态环境保护补偿作出了规定。此外， 森林法 、 草原法等相关法律法规对土地、草原、水面等在各自领域的生态补偿制度也作了一些规定 ，部分省市也对生态补偿开展了实践，如财政部、环境保护部 2011 年联合印发新安江流域水环境补偿试点实施方案开启跨流域生态补偿试点工作。就目前的立法实践来看，从国家层面到地方层面，生态保护补偿工作将生态系统作为一个整体进行保护补偿，针对其中的重要组成部分，如野生动物的专项法律法规还未出
6、台。 宪法仅仅就保护生活环境、生态环境和防止污染与其他公害做了规定，并且将保护生活环境置于保护生态环境之前，对生态环境的保护重视程度也远不如对生活环境的保护程度。 在民法中，规定了野生动物的有权是属于国家所有，如何进行保护补偿未涉及。在与野生动物生态保护补偿制度关系最为密切的环境保护法和野生动物保护法中只用一到两个条文进行简单规定，可操作性不强。其他一些单行法规虽然对其自身调整对象的保护补偿进行了规定，但是都不能认为是对野生动物生态保护补偿制度做出了规定。三、野生动物生态保护补偿制度的立法完善 法律作为人类利益调节的有效手段对于调节人类和野生动物之间正常的生产和生活关系具有重大作用。就目前我国
7、法律体系的组成角度看，4可对野生动物生态保护补偿制度从不同位阶的法律入手进行立法，并不断完善法律的内容。 （一）野生动物生态保护补偿制度立法体系的完善 1.宪法： 宪法作为我国的根本大法，拥有最高法律效力， 宪法是下位法制定的依据。可在宪法中对生态保护补偿制度做出原则性规定。如在宪法第 26 条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害” 。可在此条中加入一款，如“国家建立并完善生态保护补偿制度，对重要生态环境要素重点保护补偿” 。由于野生动物是生态环境的重要要素，如此表述既不失宪法规定的原则性又使野生动物等重点生态要素的保护补偿纳入宪法规定。 2.基本法环境保护法： 环境保
8、护法是我国生态环境保护领域的基本法。其中只用一条规定了生态保护补偿制度。显然这样的规定不足以对生态环境保护制度的建立提供更为详细指导。在十二届全国人大常委会第二次会议上审议的国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告中也提到：目前，对生态保护者合理补偿不到位。重点生态区的人民群众为保护生态环境作出很大贡献，但由于多种原因，还存在着保护成本较高、补偿偏低的现象。这些现象的根本问题在于补偿机制的不健全。笔者认为在环境保护法中有两种规定方式可以选择。 一是在环境保护法中开设专章对生态保护补偿进行规定，这样可以对生态环境保护补偿制度进行相对较为详尽的规定，对野生动物生5态保护补偿制度的建立完善作出说明，
9、政府根据相关规定制定相应法规。二是针对环境保护法出台实施细则。对野生动物的生态保护补偿制度适用的主体、对象、范围、补偿方式和途径、补偿标准作出规定，以确保这一制度的有效实行。 3.其他法律规范： 由于野生动物生态保护补偿针对性、灵活性较强，使用专门的法典对者野生动物生态保护补偿制度进行单行法规制并不适合。 一是生态环境下的野生动物生态保护补偿方式、标准、依据和范围各不相同。同时又涉及到行政、环境、农林牧业等多个方面。 二是我国立法一项采取“宜粗不宜细”的原则，在法律中原则性条款占据多数，而具体的，具有较强操作性的条款在法律条文中并不多见。三是目前我国关于野生动物生态保护补偿制度的法治实践还属于
10、空白，并无多少立法经验可循。立法者对法律的实践也是一个认识过程，是一个从不成熟到成熟的过程，考虑到法律实施的稳定性，出台单行法能否在实际中取得良好效果尚未可知，所以使用更具灵活性的法规较为适宜。法规是国家机关制定的规范性文件，政府在制定法规时可以充分发挥自己的灵活性，协调各个部门。在区域生态环境的现实状况的基础上，考虑社会经济的承受能力制定适时有效的野生动物生态保护补偿法规可以更快速、更直接的对野生动物生态保护补偿制度的建立提供法律依据。所以使用法规的形式颁布野生动物生态保护补偿实施条例将最为合适。 6（二）完善野生动物生态保护补偿制度的立法内容 1.明确野生动物生态保护补偿的对象和补偿主体：
11、 野生动物是生物多样性的重要组成部分，补偿对象不应该仅仅限于国家珍贵、濒危野生动，而是应当拓展到一切野生动物。这样可以保全野生动物的多样性，防止未受保护的一般野生动物不断的进入到国家保护野生动物名录成为珍贵、濒危野生动物。可以根据区域实际情况的不同，在国家做出总体规定的基础上由各地政府对当地野生动物生态保护补偿进行一定的区别对待。 野生动物保护补偿实际上仍然是一种人对人的补偿，目的是为了恢复和重建野生动物生态系统，其最终归宿仍然落到了生态系统上。这种补偿不仅包括对生态建设者成本费用的补偿，还包括对因生态建设活动而遭受损失及丧失发展机会者的补偿。对于野生动物生态保护的补偿不应当仅仅关注损益性补偿
12、，还应当关注增益性补偿。补偿主体因补偿类型的不同而不同，在损益性补偿中应当以“谁致损谁补偿的”的原则进行。因为野生动物属于国家所有，所以接受补偿的一方应为国家。补偿实施者应当是直接从自然中获取资源或间接从事野生动物经营利用活动以及从事其他经济活动造成野生动物栖息地遭到破坏、对野生动物生息造成影响等行为者 。对于增益性保护补偿，以“谁受益谁补偿”的原则进行，国家是受益方，则国家是补偿的主体。 2.拓展野生动物生态保护补偿的方式： 在补偿方式上，主体仍然以政府资金补偿为主，形式可以采取中央地方财政补偿、政策优惠、生态补偿基金、环境税费制度。在市场补偿7上可以采用公共支付，一对一交易，市场贸易。在补
13、偿方式上可以采用货币补偿、产业补偿、项目补偿、智力补偿。除此之外可以探索各种新的补偿融资方式，如：企业集资、金融机构债券、国债、绿色保险、PFI、BOT、TOT 投资资金等。 3.明确野生动物生态保护补偿的范围： 补偿的范围首先应该是对超出野生动物生态自我恢复能力部分的补偿，生态系统中的所有要素的活动都会对生态系统产生扰动，人类活动的正常扰动在一定限度之内是合理的，当人类活动扰动超出生态系统的自我恢复能力时，人为的补偿必不可少。其次是对使野生动物生态系统增益的补偿，当人开始有意识的对野生动物的生存进行保护时，这必然会限制部分地区或者人员的发展权，此时对该地区的经济和人员进行补偿是有必要的。 注释： 李爱年、邓雅琴.生态保护补偿制度的价值取向和立法选择.时代法学.2014（6）. 李爱年.环境法的理论审视.中国科学出版社.2016.147. 美奥尔多?莱昂波德著.侯文蕙译.沙乡年鉴.吉林人民出版社.1997.194. 陈勇.论新环境保护法与生态补偿制度的法制化.湖南警察学院学报.2014（6）. 刘欣. 我国野生动物资源保护收费补偿机制研究.中国林业经济.2007（3）.8-10.
