1、1寻求体系转型中的战略增长点【内容提要】澳大利亚是太平洋和印度洋地区的重要国家之一，一度因其议题倡导能力而位居中等强国前列。随着中国快速崛起而来的中美权势转移、亚太地区主义进程的迟滞以及以中印为代表的新兴大国群体性崛起，澳大利亚的国际战略空间受到前所未有的挤压。面临这一严峻挑战，澳大利亚近年来逐渐将视野转向印度洋地区，将该地区当作其摆脱战略空间压缩和应对国际体系转型的新的战略增长点。这一新的战略思维既立足于澳大利亚在印度洋地区的既有利益，也缘起于印度洋地区日益重要的战略地位。展望未来，澳大利亚的印度洋战略将围绕三个方面展开：通过强化与印度洋地区主要国家的双边关系，开拓新的战略空间；促进印度洋地
2、区一体化进程，恢复澳大利亚的议题倡导能力和中等强国地位；强化澳大利亚在西海岸地区的海上力量，凸显其战略存在。澳大利亚探寻体系转型中的战略增长点的努力，既为中澳关系的未来发展提供了新的空间，也为中国应对国际体系转型的努力提供了有益启示。【关键词】澳大利亚 印度洋 国际体系转型 战略增长点 【作者简介】王钱柱，江西师范大学历史文化与旅游学院硕士研究生 【中图分类号】D861.12 【文献标识码】A 2【文章编号】1006-1568-（2013）02-101-117 在当今国际体系转型步伐不断加快的大背景下，澳大利亚的战略空间不断受到挤压，其中最重要的包括中美权势转移导致的选边困境，新兴大国群体性崛
3、起带来的中等强国地位威胁，以及亚太地区一体化进程陷入停滞导致的议题倡导能力下降，等等。这样，如何拓展澳大利亚的战略空间，以巩固其中等强国地位，便成为澳对外政策的重要议题。澳大利亚在印度洋地区不仅拥有广泛的政治、经济和安全战略利益，而且随着印度洋战略地位的提升，还会为其带来新的战略利益。于是，澳大利亚将目光转向长期以来被其忽视的印度洋地区，加强与印度、印尼、南非等地区主要国家的双边合作、促进地区一体化进程和强化在西海岸的海上军事力量及海洋资源的开发能力等措施。这无疑为澳大利亚摆脱当前的战略困境和巩固中等强国地位提供新的来源。澳大利亚在印度洋地区寻求新的战略增长点的努力，不仅为中澳两国在印度洋地区
4、促进地区合作机制建设、维护能源安全和确保海上航线安全等领域的发展提供了新的空间，而且也为中国当前应对国际体系的转型和制定完善的国际战略，提供了有益的启发。 一、澳大利亚面临的战略空间压力 澳大利亚的对外关系正面临一系列的战略困境，其中最为重要的包括以下三个方面。首先是国际权势转移特别是中美权势转移，使澳大利亚面临在中美之间选边的战略困境；新兴大国的群体性崛起，使得澳大利亚的中等强国地位受到挑战，可能面临被边缘化的困境；亚太地区主义进程的迟滞，亚太经合组织（Asia-Pacific Economic 3Cooperation，APEC）的进一步发展陷入困境，而东盟、美国、中国、日本和韩国等亚太主
5、要力量所积极倡导新的地区合作机制，如跨太平洋战略经济伙伴协定（Trans Pacific Strategic Economic Partnership， TPP） 、区域全面经济伙伴关系（Regional Comprehensive Economic Partnership， RCEP） 、中日韩自由贸易区（Free Trade Area， FTA）等，都使得因议题能力位居中等强国前列的澳大利亚面临压力。 首先，由中国快速崛起和美国相对衰落而来的中美权势转移，对澳大利亚的国际战略空间构成了重大挤压。 中美两国是亚太地区的重要国家，发展同中美两国的友好关系是澳大利亚对外政策的重点。中澳两国的经济
6、联系日益紧密，根据澳大利亚驻华大使馆网站提供的资料显示， “2009 年中国超过日本成为澳大利亚最大的出口市场，澳大利亚对中国商品出口达 424 亿澳元，同比增长31.2%。中国也是澳大利亚最大的进口来源地，2009 年中国对澳大利亚商品出口额达 358 亿澳元，同比增长 1.5%。 ”自二战结束之后，澳大利亚与美国的同盟关系，一直被其视为国家安全的基石。霍华德政府在2000 年发布的国防白皮书认为“与美国的强大联盟是我们重要的战略资产，这将在未来十年和更长的时间里支持我们双边的、地区的和全球的利益我们将继续支持美国在维护和巩固全球安全秩序中所扮演的重要角色。 ”澳美同盟关系在澳民间也有非常深
7、厚的基础，根据澳大利亚智库罗伊国际政策研究所（The Lowy Institute For International Policy）在 2005 年的民调报告显示， “认为澳新美安全条约对澳大利亚非常重要和相当重要的人数比例占总民调人数的 71%”。显然，澳大4利亚在今后很长时间内，依然会保持与美国紧密的同盟关系。 然而，随着中国实力的快速增长，特别是在 2008 年全球金融危机之后，中国快速崛起的步伐已势不可挡。澳大利亚在 2009 年发布的国防白皮书保卫澳大利亚在亚太世纪：力量 2030认为：“除非有大的倒退，中国将在 2030 年成为地区和全球的主要经济体，其战略影响将超越东亚。”而美
8、国作为全球唯一的超级大国，力图维护其在国际秩序中的主导地位。奥巴马政府在 2010 年高调提出“重返亚太”战略，实现亚太战略再平衡，其主导亚太、应对中国崛起的意图十分明显。澳大利亚担忧未来中美之间在亚太地区的结构性矛盾会越来越突出，迫使其面临选边站的困境。 对澳大利亚而言，中美两国在亚太地区激烈的战略竞争，可能是亚太地区潜在的不稳定因素，澳大利亚可能会被迫参与潜在的地区冲突。澳大利亚认为未来亚太地区最有可能爆发的冲突包括：朝鲜半岛的紧张局势、中日之间日益尖锐的矛盾和台海危机。而这三场潜在的可能冲突，都直接与中美有密不可分的关系。未来无论爆发哪一场冲突，中美关系都会出现大的波动，而澳大利亚届时将
9、面对十分被动的战略选择，难以继续在中美之间左右逢源。 其次，新兴大国的群体性崛起及其对国际政治经济秩序变革的诉求和努力，使澳大利亚在维护其中等强国地位时面临巨大压力。 冷战结束以来，特别是最近 10 多年来，以金砖国家为代表的新兴大国在全球经济中群体性崛起，国际地位不断上升，已成为国际社会中不可忽视的力量。 “20012009 年间，中国与印度的经济继续保持高速发展势头，5分别达 10%和 7.1%，巴西、墨西哥、南非与俄罗斯也分别取得了3.1%、1.3%、3.4%、4.9%的经济增长。 ”即使在 2008 年爆发了全球金融危机，世界经济表现低迷的情况下，新兴大国仍承受住了经济危机的冲击，保持
10、了较高的增长水平。 新兴大国的在经济崛起的同时，还在推动国际力量多极化发展、国际组织建设及国际体系变革等方面加强合作。在 2009 年召开的二十国集团（G20）峰会上，G20 代替八国集团（G8）成为国际经济合作的主要论坛，新兴大国的经济实力及影响力获得了世界的认可。新兴大国不断推动国际货币基金组织和世界银行等国际组织的改革。在 2010 年，国际货币基金组织承诺增加中国、印度和巴西等新兴大国的份额。面对新兴大国的崛起，世界银行在 2010 年上半年的改革中，逐步提升发展中国家的投票权，推动内部治理机制改革的进程。新兴大国在推动国际体系的开放性和包容性、国际规范和价值观的建设中，发挥着日益重要
11、的作用。“目前，新兴大国群体正从全球、领域和次地区三方面重新审视国际体系，并在指导原则、全球共识、组织规范、政策举措等方面进行探索性的努力。 ” 第三，亚太各国围绕亚太地区一体化的议题倡导竞争，对澳大利亚自冷战结束后建立起来的议题倡导权形成了重大战略挤压。 长期以来澳大利亚的政治精英阶层普遍具有深厚的中等强国情结，冷战结束前后霍克（Hawke）和基廷（Keating）的工党政府以及 21 世纪初期陆克文（Kevin Rudd）领导的工党政府都积极发展澳大利亚的议题倡导能力，热情参与多边合作机制的构建，在多边合作机制内维护澳大6利亚的国家利益。特别是澳大利亚在 1989 年 11 月倡导建立的并
12、在其中扮演重要角色的 APEC，已成为目前世界上最大的区域经济合作组织。APEC 极大地促进了区域内各国的贸易和投资自由化、便利化，在诸多领域也取得了显著的成果。但是，目前 APEC 缺乏活力，其进一步的发展面临诸多挑战，可能趋于虚化的尴尬境地。这主要表现在“APEC 方式在充分考虑成员个体利益的同时，也在某种程度上使 APEC 的集体行动陷入困境；茂物目标的不明晰使 APEC 的贸易投资自由化进程有失去方向之虞；在开放的地区主义条件下，会引发区外成员的搭便车行为” ；就是否扩大组织合作范围存在重大分歧。 ” 与此同时，美国、东盟、中国、日本和韩国等亚太地区主要行为体纷纷倡导新的地区合作机制。
13、美国在 2010 年高调宣布加入 TPP 的谈判并主导了谈判的进程，使得原本名不见经传的 TPP 迅速成为国际社会关注的焦点。 “截至 2011 年 11 月 15 日，TPP 谈判参与国已经增至 12 个，这12 个成员抱团之后，将形成约八亿人口的市场，经济总量约占全球经济的四成，将成为世界最大的自由贸易区。 ”为巩固在区域合作中的主导作用，东盟力推 RCEP。2012 年 8 月，东盟 10 国和澳、中、印、日、韩、新的经贸部长在柬埔寨暹粒发表联合声明，就启动 RCEP 谈判达成原则共识并通过了RCEP 谈判指导原则和目标 。中国对东盟主导的 RCEP表现出了极大的热情。温家宝总理在第七届
14、东亚峰会上倡议：要抓住区域一体化进程的新机遇，中国全力支持东盟推进区域全面经济伙伴关系。经过十年的酝酿，中日韩自由贸易区谈判迈入新的阶段。2012 年 11 月20 日，中日韩三国经贸部长在东亚领导人系列会议期间举行会晤，宣布7启动中日韩自贸区谈判。中日韩三国在 2011 年的经济总量已经达到 14万亿美元，一旦三国能够达成协议，中日韩自贸区将成为继欧盟和北美自由贸易区之后的第三大经济圈。 二、印度洋作为澳大利亚的战略增长点 前述国际战略空间挤压，迫使澳大利亚不得不思考，在当前国际体系加速转型、国际规范全面重建的背景下，如何通过开发新的战略增长点而规避在中美之间选边的困境、重振自身的中等强国地
15、位并提升其议题倡导能力。长期以来被澳大利亚所忽视的印度洋地区，无疑是一个相当不错的选择：一方面，澳大利亚在印度洋地区拥有广泛的国家利益，如战略安全利益、维护海洋领土及海洋权益、确保海上交通线安全等；另一方面，冷战结束后，印度洋的战略地位正快速上升。 首先，澳大利亚在印度洋地区有着广泛而重大的战略安全利益关切。当前印度洋地区存在众多的不确定性。区内国家印度和巴基斯坦之间的敌对竞争，中东地区变幻莫测的政治军事斗争。区外大国美国、日本、中国和俄罗斯之间在印度洋地区的激烈争夺，以及区外国家和区内国家之间的战略竞争，特别是中国和印度之间日益紧张的竞争。此外，印度洋地区的非传统安全问题日益凸显，像海盗问题
16、、海上恐怖主义和毒品走私等，非传统安全威胁与传统安全威胁相互交织。 印度洋地区是一个非常紧张的地区，存在有大量的武装冲突和潜在的战争危险，不仅涉及区内国家，还有区外大国参与其中。根据海德堡国际冲突研究所（the Heidelberg Institute for International 8Conflict Research）出版的冲突晴雨表 2010显示：“在 2010 年，全球共有 363 个可观测到的冲突。在这些冲突包括 6 场战争，其中有 5场发生在印度洋地区，它们是阿富汗（塔利班） 、索马里（伊斯兰极端主义团体） 、伊拉克（军事集团） 、巴基斯坦（各种各样的伊斯兰激进分子）和苏丹（达
17、尔富尔） 。 ” 区外大国在印度洋的竞争也越来越激烈。美国作为全球唯一的超级大国，实力无与伦比。美国的军费开支相当于其他国家的总和， “美国在2010 年的军费开支高达 6980 亿美元，占全球军费开支总额的 43%。 ”除美国外，其他涉及印度洋地区的大国军费开支也迅速增长，印度、日本、中国和俄罗斯的军费开支相对数额也很庞大。印度洋地区面临军事化的可能，以印度为首的区内大国着力扩大本国的海军规模，而区外大国不断增大在印度洋地区的海军存在。大国之间的战略竞争，可能会加剧印度洋地区的安全困境，引发潜在的军备竞赛。可以预见，未来印度洋地区的竞争必定会越来越激烈，作为中等强国的澳大利亚如何在激烈的战略
18、竞争中有效地维护地区稳定和自身利益，是必须面对的一个重要问题。另一方面，印度洋的海上交通线是世界上最繁忙的海上贸易通道之一，被许多国家称之为“海上生命线” 。从世界海上航线图可看出，连接欧洲、中东、东非、东亚和澳大利亚的主要海上线路都要穿越印度洋。这使得印度洋成为越来越重要的全球贸易通道，特别是能源贸易，现今世界大多数能源贸易都途径印度洋的海上通道。目前，印度洋主要有三条海上石油贸易通道：第一条是出波斯湾，绕过好望角，前往西欧、北美的海上交通线；第二条是出波斯湾，途径苏伊士运河、进入地中海，9穿越直布罗陀海峡，前往西欧、北美的海上交通线；第三条是出波斯湾，穿越马六甲海峡，进入南中国海，前往中国
19、、日本等东亚国家的海上交通线。 “大约 2/3 的海湾石油出口需要穿越印度洋流向亚洲，剩余的大部分流向欧洲和美国，绕过好望角或者较小的油轮通过曼德海峡。随着经济的发展、需求的增长和东亚自给能力的下降，向亚洲出口的能源预期将趋于增长。 ” 从上述介绍的印度洋地区的三条海上石油贸易通道中，我们不难发现在这些海上交通线上存在三大节点，即吉布提（Djibouti）和也门之间的曼德海峡，控制了出入红海和苏伊士运河的通道；伊朗和阿曼之间的霍尔木兹海峡，控制了出入波斯湾的通道；马来西亚和印度尼西亚之间的马六甲海峡，控制了出入南中国海的通道。如果哪一国家能在这几个关键性的交通咽喉取得战略优势，往往会置对手于被
20、动地位。但是，至今无论是区内国家还是区外国家，还没有哪个国家能够完全有效地控制印度洋，可以预见未来大国之间在印度洋的争夺将会更加激烈。 三、澳大利亚的印度洋战略前瞻 早在上世纪 90 年代，澳大利亚就已经注意到印度洋地区对澳大利亚国家利益的重要性。埃文斯（Gareth Evans）外长早在 1994 年 8 月宣布将采取“向西看” （Look West）战略，寻求印度洋国家和地区的经贸合作。但时至今日，澳大利亚在印度洋地区仍然没有一个完整的政策框架。为了应对由中美权势转移、新兴大国崛起和亚洲地区主义倡导权竞争等的挑战，寻找新的战略增长点，澳大利亚势必将在印度洋地区采取一系列的战略措施，大致包括
21、以下三个方面。 10首先，强化与印度洋地区主要国家的双边关系。 在印度洋地区的几对双边关系对澳大利亚有着特殊的重要性，包括与印度、印尼、南非和几个小岛国的关系。发展同这些国家的双边关系，不但能够维护澳大利亚在印度洋地区的海洋利益，而且也会为澳大利亚和这些国家创造机会，共同建构更加完善的区域合作机制，开拓新的战略空间。 印度是重要的区内大国，位于印度洋北部地区，这里恰是人类活动的中心地区，也是印度洋最为重要的区域。澳大利亚与印度的共同利益不断增多并逐渐扩大，这些利益包括打击恐怖主义、对一个稳定可靠的能源市场的共同依赖和在印度洋上的海上安全。2009 年 11 月，陆克文在访问新德里期间，签署了澳
22、大利亚与印度关于安全合作的联合宣言（the Joint Declaration on Security Cooperation between Australia and India） 。宣言的主要内容包括：信息交换和协调地区事务的政策；在多边的地区框架下，特别是在东亚论坛（the East Forum）和东盟地区论坛内的双边合作；在 2006 年签署的防务合作备忘录下进行防务对话和合作；打击国际恐怖主义和跨国有组织犯罪；灾害管理；海上和航空安全；法律实施合作（Law enforcement cooperation） 。这份声明为澳大利亚和印度共享战略和安全利益提供了进一步的发展机制，深化了双方的安全合作领域。 印度尼西亚是澳大利亚最大的邻国，是东南亚国家中与澳大利亚安全关系最为密切的国家。 “印尼对于澳大利亚而言具有独一无二的战略重要性大量的群岛覆盖了澳大利亚的战略通道，而其重大的人口和区
