1、1烟台市政府权力清单制度制定和实施研究摘 要 烟台市政府实施权力清单制度一年以来出台了四张清单，一个平台和配套改革措施，取得了一定的成效，但是也存在着公众不足、制定依据范围过广、内容不够全面、内容和格式缺乏顶层设计等不足，需要进一步完善该制度。 关键词 权力清单制度 公众参与 制定依据 顶层设计 基金项目：烟台市社科联研究项目（ytsk2015-121） 。 作者简介：吴淑霞，烟台大学文经学院法学讲师。 中图分类号：D67 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）05-166-02 党的十八届三中全会把推进国家治理体系和治理能力现代化确定为全面深化改革总目标，并提出“推行地方各
2、级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。 ”十八届四中全会又把推进依法行政，建设法治政府作为建设法治中国的重要任务，进一步指出“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间，让权力在公开透明中运行。 ”此后权力清单制度已经在各省市逐步展开实践，2015 年 1 月烟台市政府公布了烟台市市级权力清单，对该制度的研究对建设一个法治、和谐和宜居的烟台，进而推进地方政府治理现代化进程有重大的法治意义。 一、烟台市政府制定和实施权力清单制度面临的挑战 权力清单制度是在简政放权、转换政府职能和行政审批制度改革的2大背景下实施的，烟台市政府按照中央和山东省政府要求，积极深化行政审批制度改革工
3、作，推进权力清单制度的开展，目的是构建“权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障”的政府职能体系，但是制定和实施该制度时面临不小的挑战。 1.制定权力清单制度的政治性和政策性强，由于行政权力种类繁多，行政管理疆域广大，法律法规规章数量庞大，理顺行政权所依据的这些法律法规规章工作量繁重且技术含量较高。 2.有些行政权缺乏法律法规依据。市县政府行政权力应由法律法规确定的，但也有一些没有法律法规依据，由部门自行设定甚至是擅自增加的存在缺少法律法规依据的由部门红头文件设定的非行政许可事项和前置审批条件。除了审批事项，行政处罚、行政强制、行政征收等也都不同程度存在无法律法规授权的问题。 3.政府
4、权力清单本身的内容和格式缺乏自上而下的统一的标准和规范。各地方政府的权力清单制度均不同程度的已经展开，但是不同的省市公布的清单内容存在差别；格式上也不同，如有的权力有子项，有的没有子项等。 4.权力取消后的事中事后监管和权力下放后的组织承接能力问题。权力清单制度的大背景是以行政审批制度为核心的简政放权改革，划分政府、市场和社会的管辖疆域时必然要面临权力取消和下放问题，行政审批的部分权力取消后并不意味着放弃行政监管，如何加强事中事后的监管需要进一步探索；部分权力下放后，接收权力的相关组织承接能力不够，配套措施不足的问题也在权力制单制度的制定和实施中凸显。 3二、烟台市政府制定和实施权力清单制度取
5、得的初步成效 烟台市政府从制定到实施权力清单制度近一年来，总共出台四张清单，打造了一个平台，配套实施了相关改革工作，取得了积极的成效。 1.出台“四张清单” 。截止到 2015 年 11 月 28 日访问，烟台市政府网站出台公布了“四张清单” ，即市级部门权力清单（十一项行政权力种类；共 3756 项，其中行政许可 274 项、行政处罚 2141 项、行政强制 165项、行政征收 27 项、行政给付 27 项、行政裁决 8 项、行政确认 143 项、行政奖励 81 项、行政监督 331 项、其他行政权力 558 项、非行政许可 1项） 、市级部门责任清单（50 个部门） 、市级行政审批事项目录
6、清单（280条行政许可，16 项非行政许可，其中有两项有子项，共 18 个子项）和烟台市市直部门行政审批中介服务收费项目清单（91 项） 。 2.打造了“一个平台”即“烟台市网上行政审批服务平台” 。通过烟台市行政审批中心内部窗口，共提供了 36 个部门 416 个行政审批项目的事项的查询和办理服务，公民和企业登陆平台网站，可完成事项的咨询、办理和投诉；部门和单位单独设立的行政审批办事大厅。共包含市公安局车管所、驾管所等 16 个部门大办事大厅，可分大厅查询有关事项，进行在线办理；提供各县市区的行政审批中心链接和导航服务。 3.配套实施了相关改革工作。烟台市政府全面推进政府机构改革和职能转变工
7、作，深化行政审批改革工作，健全了责任追究机制，并且优化行政审批程序，提高审批效率；推行并联审批，优化联合审批机制；全面清理规范中介服务；清理非行政许可审批事项，并强化事中事后监管等工作；做好规范行政审批前置中介服务，治理“红顶中介” ；做好国4务院、省政府取消和下放行政审批事项的贯彻落实工作等等。 总的来说，烟台市政府通过制定和实施权力清单制度一年以来，全面梳理了政权，基本摸清行政权力家底。权力清单的内容编排比较合理、完备；审批权力清单的动态更新及时；在每一项审批之下都设置了向社会公开征求意见的献言献策和问卷调查投票机制，公众可以有效的监督等。通过“晒权力、强管理、优服务” ，总体上实现行政权
8、力运行进一步规范、行政责任进一步明晰、行政管理进一步优化、行政效能进一步提升。 三、烟台市政府权力清单制度实施中存在的不足及对策 权力清单制度在烟台市从制定到实施近一年来，虽然取得了初步的成效，但是作为新生事物，离烟台市经济转型升级和率先发展，很好的融入“一带一路”建设的要求相比仍有差距，在实践中还存在着一些不足。 （一） 在权力清单制度的制定和实施中，要进一步加强民众的参与 从法理上来讲， “法无授权不可为”是对行政权作为公权力的监督，根据人民主权原则，权力来源于人民，行政权力是公权力的一种，对其进行有效的监督要加强民众的参与，充分发挥公众的聪明才智，听取公众的意见，进一步加强民众的参与。
9、从关于建立政府部门权力清单制度的通知 （烟政发201429 号）文件中，可以看到烟台市政府的权力清单制度制定步骤是各部门单位自行梳理阶段、市编办会同市法制办及市政务中心管理办等部门审核确认阶段、市法制办进行合法性审查阶段、市编办编制目录市政府公布清单阶段，整个制定阶段基本上是5政府自身的活动，虽然制定过程中也建立了电子邮件反馈、书面通报机制，广泛征求县市区、有关专家的意见，总共只征集到近 200 条有关权力取消、下放、转移等方面的意见建议；在清单的每个项目网页都提供了社会公众献言献策和问卷调查的平台，但是均由于民众参与率不高，民主性有待于进一步加强，以期形成政府与公众良性的互动，使权力清单得到
10、持续性的完善。 （二）要加快负面清单的编制，完善三张清单一体化 烟台市政府出台了权力清单和责任清单，但是还没有出台负面清单，应当尽快给出“负面清单” ，明确企业不该干什么，做到“法无禁止皆可为” ，体现放权，进一步明确政府和市场的关系，以形成公开透明、预期稳定的制度安排，促进烟台市的企业创新活力，同时努力营造有利于外商投资兴业的政务、社会、法治软环境，切实增强“一带一路”相关国家来烟台投资开发的吸引力和凝聚力。 （三）权力清单制定依据范围过广，应该局限在法律、法规和规章范围 权力清单的依据应该是法律、行政法规、地方性法规和规章，包括部门规章和地方性规章。 从关于建立政府部门权力清单制度的通知（
11、烟政发201429 号）文件可以看到，设定行政权力的依据是法律、法规、规章、规范性文件，部门三定规定等 ，范围过于广泛。如前所述，权力清单的法律性质是规章以下的规范性文件，那么其制定只能以上位法为依据，也就是法律、法规和规章。 将权力清单制定依据的范围放宽到了规范性文件，无疑意味着各级6政府、各政府部门通过制定规范性文件来对自身的行政权力进行自行清理，容易随意化、部门化，且缺乏稳定性。另外如上所述我们将权力清单定位于规范性文件，自然应该以上位法为依据。因而权力清单不能增加权力或者消减权力，必须以法律法规、规章为依据，才符合“法无授权即可为”的基本原理。 （四）权力清单内容还不够全面，需要进一步
12、全面梳理 “行政权力进清单，清单之外无权力” ，意味着所有的行政权力都能进入到列单明细，但是“理想很美好，现实很骨感” ，权力清单制度要求制定主体要梳理大量的法律法规及规章，工作量繁重，不仅是对行政权力进行清理、统计和罗列，还需要对行政权力重新配置， “权力清单的编制确实只是依法行事，并没有涉及立法的问题，但事实上并不是那么简单，权力清单的编制同样也涉及相关法律的修改、废止、解释等内容， ” 因而在地方政府权力清单制度的实践中，清单内容上不够全面，有待于进一步完善。比如根据中华人民共和国教育法第四十二条和中华人民共和国教师法第三十九条之规定，学生和教师有向教育部门申诉权的权力，在烟台市政府市级
13、权力清单中，我们看到市教育局的权力清单中并无这两类权力的列出，而在其他的市级权力清单中如济南市和苏州市均作为行政权力列出。 再如，市地税局作为行政审批改革的重要部门之一，其权力只是在市级行政审批事项目录清单中列出来了，而在烟台市级权力清单中，其权力清单并没有列出来，需要完善其中。 （五）权力清单内容和格式缺乏统一标准和规范，有待于顶层统一7设计后完善 对比公布权力清单的地方政府，无论是权力清单内容还是格式都存在诸多差异，各地方政府各自为政，形式不规范，这跟没有统一的顶层设计有关，烟台市政府权力清单制度中自然也存在此不足。这需要国家层面上加快相关法律法规、文件规章的修订完善，加强改革的系统性设计
14、，着力增强改革的配套性、协同性。如有学者提出， “国家用立法进行统一规范，在权力清单制度推行初期，可先由国务院出台规范权力清单制度的行政法规，如权力清单制度规范条例 。 ” （六）权力清单的动态清理滞后，需进一步加强后续动态维护管理 如前所述，动态的权力清单行为是指制定权力清单这样的规范性文件的行为，要求“列单” 、 “晒单” ，还要做好后续的动态化维护管理，要“跟单” 、 “调单” 。如在烟台市级权力清单上，非行政许可审批项目仍然存在，应该加强进一步清理工作。 综上，在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，制度性因素占主导地位，因为制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性，而权力清单制度作为新生制度，从建立到完善不可能一蹴而就，在权力配置、权力运行、民众权利和权力监督维护等方面均需要加快建设步伐，进一步有效促进权力清单制度的完善，进一步推进法治烟台和法治政府建设进程！ 注释： 来源于烟台市网上行政审批服务平台网站“平台简介” 。 权力清单须依法编制.人民日报.2015 年 9 月 9 日 17 版. 8关于建立政府部门权力清单制度的通知 （烟政发201429 号） ，烟台市人民政府公报第 12 号。 林孝文.地方政府权力清单法律效力研究.政治与法律.2015（7）. 张晓辉.地方政府推行权力清单制度面临的问题及完善思路.中国管理信息化.2015，18（20）.
