1、1在推进肇庆法治城市建设中加强立法工作的思考摘 要 十二届全国人大三次会议审议通过中华人民共和国立法法修正案（草案） ，由过去 49 个较大的市才享有的地方立法权，拟扩大至全部 282 个设区的市，这让肇庆拥有了地方立法的权力。结合肇庆实际情况，在开展地方立法的时候必须坚持四大基本原则，坚持科学立法，出台相应的地方法规，加强新型城镇化、旅游城市和对水、电、路、环境、文化等与市民群众生活息息相关方面的立法。 关键词 地方立法 肇庆立法 立法原则 环境保护 历史文化 作者简介：项梦曦，中共肇庆市委党校理论研究室老师，研究方向：国际商法、民商法、行政法。 中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：
2、10.19387/ki.1009-0592.2016.06.075 肇庆原本是没有地方立法权的，但是自从中华人民共和国立法法修正案（草案） 在十二届全国人大三次会议通过以后，肇庆具备了拥有立法权的资格。过去只有 49 个较大的市才享有地方立法权，根据该修正案的规定，现在 282 个设区的市都能拥有地方立法权，权限一般是城市规划、城市建设、城市管理、城市应急、城市生态文明建设等城市自治功能方面的内容。因为肇庆现在已经具备立法的基础和能力，所以广东省人大常委会批准肇庆拥有地方立法的权力，可以根绝自己的实际情况，制定关于在城市发展、历史文化名城保护、城市管理、生态保护等方面2的地方性法规。肇庆市应该
3、抓住这次机会，推动肇庆法治城市建设不断实现新的突破。 一、开展地方立法工作的重大现实意义 （一）地方立法是依法治市基础性的工作 地方立法是国家立法的重要补充，有些规定需要先尝试实施，这样可以与上位法进行互补，为国家立法打下基础。地方政府可根据行政管理的迫切需要先制定规章，如果规章实施满两年后，效果良好或需继续进行的，就要同级人民代表大会或其常务委员会把规章的规定转化为地方性法规。通过开展地方立法工作，使肇庆的依法治市工作实现有法可依。 （二）地方立法是全面深化改革的迫切需要 在肇庆的发展进程中，有些成功的经验需要法律来固化，这样，在遇到新情况的时候才能通过法律法规来规范。当前， 在肇庆高新区和
4、新区、粤桂合作特别试验区、广佛肇经济合作区的发展平台基础上，通过两区引领两化，旨在把肇庆建设成为珠三角连接大西南枢纽门户城市，而肇庆的发展需要顶层设计，重大改革需要有法律依据作支撑，因此，笔者认为，需要及时把成熟经验上升为地方性法规，把改革与立法结合起来。 （三）地方立法推进维护人民利益和改善民生的进程 肇庆拥有了立法权力后，在实施的过程中，就可以增加更多的机会让公民参与立法。当前，人民对保障自身权益、维护公平正义的诉求越来越迫切，扩大公众参与的途径正好可以让立法更贴近实际情况。 3二、开展地方立法工作必须坚持的基本原则 （一）坚持党的领导 地方立法工作涉及的领域较广，在立法工作中，必须加强党
5、的领导，把市委的决策不折不扣地贯彻到立法工作中去。同时，建立立法工作向市委请示报告的制度，才能把握立法工作的正确方向。其次，在地方党委的统一领导下，充分发挥地市人大的主导作用，让社会各界及人民参与进来。 （二）坚持法定权限内立法 新修改的立法法将设区的市人大及其常委会的立法权限明确规定为“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项” 。根据立法法第九十六条规定，对“超越权限的”可予以改变或者撤销。法律条文不可能把权限规定的很细很具体，对于哪些是属于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项” ，法律条文里没有具体体现，那么我们在具体操作中就要根据法律的立法目的和肇庆的实际情况
6、去确定，若然还是感觉难以把握，那么在立项时可征求省人大法委、法工委的意见，或向全国人大请示。其次，对于因为需要先行先试和解决地方实际问题而已经突破现行法律框架的法规，按照不抵触原则，对其进行合法性审查，申请上级授权停止法律法规在本地实施或调整修改关于的法律法规。 （三）坚持科学立法 地市的立法工作要在“不抵触、有特色、管用”基础上进行，通过立良法和有用之法，建立良好的社会秩序。目前，肇庆的立法工作刚起4步，如何开启第一步很重要，笔者认为，首先立法要科学和民主，与此同时将其贯穿于立法工作的全过程中，完善征集和论证立法项目的工作。此外，推进公民有序参与，在立法机关主导基础上，健全公众有序参与的途径
7、和方式，平衡不同的主体在法律中利益关系，确保制定的每一部地方性法规都“立得住、行得通、很管用” 。 （四）地方立法要根据地方实际情况进行 地方立法要根据本市的社会发展需求，创建符合本市发展需要并能推进经济社会发展的规则与制度。因此，收集与需立法内容相关的数据，调查本地的现状和问题，找到立法的关键点。此外，建构法规实施反馈机制，跟踪立法后的实施情况和效果，进而进行系统分析与评估，根据存在的问题对相关规定进行修改与解释，及时废止严重不适应肇庆城乡经济社会发展要求的法规规章。 三、肇庆地方立法可从以下几方面着手 （一）配套珠三角规划实施纲要实施，出台相应的地方法规 现在，区域一体化的形势越来越重要，
8、所以首先要配合实施珠三角规划实施纲要及时拆除城市壁垒，清理多头管理、碎片执法等相关的规范性文件，加速肇庆融入珠三角城市群的步伐。 其次，抓好城乡规划、基础设施建设、市政管理等方面的立法。肇庆市是珠三角面向大西南的枢纽门户城市，城市规划和基础设施建设要坚持创新 、绿色、协调、开放、共享的发展理念，立法要达到将肇庆迅速融入珠三角城市群的效果，让肇庆建设成为珠三角连接大西南的枢纽门户城市，拉动肇庆的政治经济文化中心向东移、向广佛靠。 5（二）加强新型城镇化方面立法 首先，全面贯彻中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作若干意见 ，抓好街区规划和建设的立法工作，推进街区路网结构优化。 其次，出
9、台关于保障农民利益的法律法规，对于失地农民，要规范好其最低生活保障，并把失地农民的最低生活保障归入城市社会保障范围，让失地农民逐步转变为城镇居民，切实保障城镇化进程中失地农民的合法权益。 （三）做好历史文化遗产保护立法 肇庆积累了丰富的文化遗产，而端砚资源保护、古城墙保护等方面工作也已经列入今年的立法计划。把逐步实现城市现代化和保存发扬固有的历史文化特点结合起来，通过地方性文物保护立法，落实国家相关上位法规的规定要求，将部门规章和规范性文件中相关规定与肇庆文物保护的实际情况进行整合，注意在保护历史文化遗产的时候，协调政府各部门、政府与社会公众的利益与责任关系，规定好政府城市规划主管部门与其他行
10、政部门之间的职责范围，对于公民提供的意见和对历史文化保护有突出贡献和捐赠捐助的进行奖励规定。 （四）加强旅游城市立法 肇庆是座旅游城市，其打造了中国优秀旅游城市品牌。在肇庆有很多的文物古迹和独特的自然景观，旅游资源丰富，比如星湖、鼎湖山这些都是肇庆的“基因储存库”和“活的自然博物馆” 。肇庆着意打造千里旅游走廊，以 500 公里环市公路为连线，把德庆悦城龙母庙、封开龙山、怀集燕岩、广宁竹海、四会贞山、高要生态园和高尔夫球场连接起来。6这个千里旅游走廊是集度假、疗养、会议、购物、文化、娱乐、商务等功能于一体的。为保持“中国优秀旅游城市”品牌，就必须加强旅游立法。 多年来，肇庆市通过加强行政执法、
11、依法管理，促进旅游事业的发展。可近年来一些管理不到位、碎片执法、市场不够活、资源整合欠合理等问题普遍存在，必须加强法制建设，才能实现更大的旅游市场目标。一是健全旅游项目审批、税收、土地方面的规章制度，健全旅游投资引导机制，以立法手段克服旅游投资中的非理性行为和短期行为。制定投资行业差别和区域差别的规章制度，对于旅游商品开发旅游和基础设施建设等资金缺口较大的部门等领域，可引导外资流向这些领域。同时，建立旅游资源有偿使用制度机制，理顺产权关系，明确资源所有权和使用权关系。 二是制定相关风景名胜区的保护条例。通过出台旅游资源开发利用的地方性法规，在兼顾社会效益、生态效益前提下有序开发利用旅游资源，现
12、已将七星岩景区保护方面已列入今年的立法计划。 三是加强旅游行政执法环境建设，使旅游资源、旅游产业、旅游管理成为一个有机的统一体，彻底改变旅游资源和产业要素分散于多个部门管理的现象。 （五）加强对水、电、路、环境、文化等与市民群众生活息息相关方面的立法 当前，对于市民百姓来讲，解决好用出行问题、呼吸新鲜空气、喝7上放心的水、吃上安全食品是关乎自身利益的事情。近年来，肇庆像珠三角其他城市一样大气、水、土壤污染问题突出，笔者认为，在大气治理方面，要深入落实大气污染防治法 ，制定配套的大气治理法规，完善空气质量预报和重污染天气预警体系，加强珠三角区域大气污染防治协作，消灭阴霾天气。在水、土壤污染防治方
13、面，抓好环境保护法的贯彻实施，出台配套的可操作性的行政规章，推进主要污染物减排，严惩环境违法违规行为，使水土污染治理取得明显成效。现阶段肇庆在“创建全国文明城市”中急待解决好市容和环境卫生管理问题，今年就对市容和环境卫生管理列入了立法计划，争取出台第一批城乡管理法规。肇庆市委、市人大高度重视立法工作，成立立法筹备工作领导小组，落实工作机构和人员，从市直有关部门及大专院校等选聘了一批立法咨询专家，抓好立法业务培训。立法工作坚持急用先立、不求多、不求全的工作思路，把急需解决而又有把握用法规规范好的事情列入立法计划。市人大常委会法制工作委员会和市政府法制局做好立法建议项目的调研工作，征求各地和有关部门的意见和建议，为编制立法计划打下基础。肇庆的立法工作将沿着既具鲜明地方特色，又着眼解决具体问题的方向前行。 参考文献： 1黄成峰. 城市管理法律体系建设的研究和建议.城市管理与科技.2015（4） . 2汪庆红、朱律. 历史文化名城保护地方立法理念探析以浙江8省为例.中国名城.2012（9）. 3李昌凤. 立法法修改后地方环境立法面临的机遇与挑战.学习论坛.2016 （2）.
