1、1京津冀协同发展的战略布局从 7 月 1 日起，京津冀地区将逐步实施区域通关一体化，三地海关将打破原有的关区界限，简化手续，为企业提供便利。在一体化改革方案中，三地海关将建立统一的申报、风险防控等平台，实现信息网络互联互通，为企业节省时间和物流费用。原来五六个工作日的通关时间，将降至两个工作日左右。物流成本也可降低 20%-30%。 这是京津冀经济圈协同发展迈出的又一步。 近来一段时期，全社会高度关注京津冀协同发展的问题。特别是中央领导亲自关心并对京津冀协同发展提出要求，更是把这一问题提升到前所未有的高度。目前，京津冀三省市相继成立有关机构，并把加强三省市协同发展作为今后一段时期的重要任务，正
2、在开展相关的规划编制和项目建设工作。三省市社会各界更是高度关注，众说纷纭，已经引发北京周边城市房地产市场价格的上扬，存在认识上一定的误区和混乱。 应该站在历史、全局和战略的高度，客观理性地看待京津冀的协同发展，既要推动采取实质性举措促进三省市协同发展，又要避免产生不切实际的期望和目标，这对于澄清社会上一些混乱的传言、统一社会各界的认识，合理引导政府、企业和公众形成合力共同推进京津冀协同发展，具有重要的意义。 京津冀都市圈演进 改革开放以来，我国区域发展经历了从东到西、由南至北的梯度推进过程，伴随着从非均衡发展到均衡发展的演变。进入新世纪以来，我2国逐步形成以东部率先、西部开发、东北振兴、中部崛
3、起为支撑的区域发展总体战略，战略目标是促进区域协调发展。京津冀从地理区位上看位于东部沿海地区，从发展时序上看属于从珠三角到长三角、由南至北梯度推移的后发地区。京津冀在历史上属于华北经济协作区的重要组成部分，也是近期引人关注的环渤海经济区的核心区域。历史上三省市一直存在相似的自然条件、相近的人文文化、密切的经济联系，也往往在各类经济区划中作为一个区域对待。 因此，现在热炒的京津冀协同发展或者一体化发展，在历史上并不是第一次提出，早在很多年以前从各种角度以各种叫法都提出过，只不过目前在新的历史时期和发展阶段，基于出现的新的问题和挑战，重新赋予了三省市协同发展新的内涵、要求和认识。 新的阶段需要在基
4、于主体功能区的理念下审视京津冀经济圈。 “十一五”末，国务院颁布实施国家主体功能区规划，并要求各省市自治区制定省级主体功能区规划。十八大和三中全会报告中，进一步明确提出实行主体功能区制度，其根本目的是通过实施差别化区域发展定位、模式和路径，有效缓解日益严峻的资源环境压力，促进我国经济社会的可持续发展。京津冀属于国家级四类主体功能区中的优化开发区域，这一主体功能定位包含着以下几个方面的含义： 第一，京津冀地区现有的资源环境承载能力已经出现下降，现有的开发强度已经较高，一定程度上迫切要求加快产业、人口和城市的优化调整，实现这一地区的科学发展和可持续发展。 第二，京津冀尽管今后一定时期仍然集聚产业和
5、人口，但是集聚的3速度、规模和空间是有限的，不能也不应再承担快速大量集聚产业和人口的功能，也就是说不再作为拉动我国工业化和城镇化快速推进的主战场。 第三，京津冀作为国家级优化开发区域，其战略重点就是要大力优化提升产业结构、空间结构、人口结构等布局，提高经济增长的质量和效益，为全国经济增长方式转变和积极参与经济全球化、提高国际竞争能力发挥先行示范和辐射带动作用，在这方面潜力巨大。 所以从实施主体功能区战略的角度看，京津冀协同发展既具有紧迫性，也具有必然性。三省市协同发展的需求也很一致和强烈，需要共同应对日益频发的雾霾污染、交通堵塞、资源短缺、产业恶性竞争等突出问题，促进三省市功能、定位、产业和人
6、口的分工协作和优势互补，提高区域整体竞争力。 京津冀协同布局 随着国家新型城镇化规则的颁布实施，未来中央和地方将会陆续出台一系列举措，合理引导和推进城镇化进程。2013 年，我国以常住人口为依据的名义城镇化率达到 53.6%，但是以户籍人口为依据的真实城镇化率只有 37%左右。今后相当长时期，我国仍处于城镇化快速推进阶段，大致保持年均 1 个百分点左右的城镇化增长速度。同时，我国城镇化进程中存在的工业化和城镇化、人口城镇化和土地城镇化、名义城镇化和真实城镇化不匹配的问题有望逐步得到解决，特别是国家新型城镇化规划中提到的在 2020 年前重点解决三个 1 亿人城镇化的目标任务，更是为强调以人为本
7、的新型城镇化明确了方向。 京津冀地区的平均城镇化率大约在 60%-70%左右，未来城镇化水平的4提高重点不在速度而在质量。根据三省市资源环境容量、产业吸纳潜力、公共服务供给保障能力，科学合理地确定未来吸纳人口的规模和分布，特别是重点制定和分解全国三个 1 亿人的目标任务。加快打造京津冀城市群城镇体系，依托城市群中不同规模和功能的城市加快产业和人口聚集，有效化解人口过多向北京和天津特大中心城区集中的趋势。北京和天津要建设好一批功能完善、宜业宜居的卫星城市和新城新区，稳步承接和吸纳来自中心城区和外地的人口。河北省要重点建设一批环北京和天津的特色重点城市，加强同两市的对接融合和关联配套，积极分流承接
8、来自京津的部分产业和人口。通过三省市城市群的合理分工和建设，带动相互间的通道建设、要素流动和经济联系，既缓解京津以人口过密膨胀、环境质量下降、生产生活成本上升等表现出的“大城市病” ，又加快解决河北省城镇化进程落后、大中城市发育不足、重化工业结构低端单一、生态环保压力大等“灯下黑”问题。 从历史上和全国区域发展的大局看，京津冀地区的优势主要体现在四个方面：第一，首都的独特优势。拥有全国独特的政治、历史、文化、教育、科技、信息等资源，在人才、资金、技术等要素方面优势明显。特别是中央和国家机构、金融机构、跨国公司、大型央企等总部集聚首都，在政策、规划、管理等方面具有独特的扩散和撬动效应。 第二，京
9、津双城的独特优势。作为全国目前唯一一个拥有两个直辖市的经济区，在历史上已经形成密切的经济社会联系和合作，具有明显的行政层级和政治资源优势。京津之间交通联系便捷，要素流动顺畅，依托北京的首都资源和天津的滨海区位、老工业城市的基础，完全能够实现强5强联合目标。 第三，比较齐全的产业体系。北京在现代服务业、先进制造业领域行业齐全，基础雄厚，已基本形成以服务经济为主体的产业体系。天津历史上延续下来的化工、装备、机械等工业行业基础较好，特别是近年来滨海新区一大批高新技术产业和战略性新兴产业项目的集聚，进一步提升了天津的产业竞争力。河北省在钢铁、化工、建材等传统行业基础较好，尽管目前存在结构单一、低端低效
10、、粗放增长等问题，但是其积淀的存量资产、人才力量具有较大的盘活重组潜力，近年来以新能源、电子信息、新材料等为主的新兴产业快速壮大，正在不断优化提升全省的产业结构层次。 第四，雄厚的科技研发力量。以京津为主体，分布着数量众多的高校和科研院所，在校大学生和研究生、教授和工程师、在研科研项目、发表学术论文、申请专利等各项指标在全国具有领先地位，科技研发的储备资源和条件非常优越。以中关村、亦庄、天津泰达等为代表的高新技术产业发展园区，聚集了国内外先进的科技人才、研发创意、市场信息和推广应用模式，形成灵活多样的科技研发、中试和产业化的体制机制。 京津冀地区存在比较明显的比较劣势，主要表现在以下几个方面：
11、资源环境容量相对有限。水、土地和能源均存在短缺，借助南水北调、西气东输等大型工程提高了发展成本，生态环境相对脆弱，雾霾、沙尘暴、垃圾围城等环境污染危害巨大。 京津双城的矛盾和内耗存在。京津作为行政上平级的两个直辖市，6一直以来在功能定位、产业布局和资源配置上存在重复建设和不良竞争，没有真正建立分工协作、优势互补的长效机制。两市在机场、港口的开发利用方面，在金融机构、制造业项目引进和布局方面，存在明显的矛盾和激烈的竞争。 京津冀内部不均衡程度高。三省市内部的地区差距、城乡差距较大，特别是与长三角地区相比，京津冀地区内部不均衡结构特征显著。三省市特别是京津中心城区比较发达，但是相邻的外围地区发展滞
12、后，落差较大，形成常说的环京津贫困带和生态脆弱带，加大了三省市协同发展的难度和复杂性。 京津冀三省市也缺少战略腹地的支撑。京津冀地区北部和西部靠山，东部临海，只有南部平原地带作为主导的空间拓展和扩散方向，未来支撑京津冀地区发展的战略腹地相对较小，或者说京津冀拉动周边腹地发展的位势不明显。这一点不同于长三角有沿长江上中下游、珠三角有环珠三角和泛珠三角作为战略腹地，未来京津冀要重点拓展环渤海地区作为战略腹地。 探索协同发展的重点 京津冀地区目前存在的雾霾污染、资源短缺、中心城区人口规模过大、房价过高、交通堵塞、产业布局混乱和恶性竞争等突出问题，已经成为加快三省市协同发展致力解决的当务之急。三省市应
13、当盯住这些突出问题的有效解决，探索当前推进协同发展的方向和重点。 三省市协同发展的方向要按照疏解功能转移产业分散人口的内在关系和顺序分阶段推进。 首先，明确三省市特别是城市群的功能定位，发挥各自的比较优势，7聚焦自身的历史传统、现有基础和未来潜力，逐步疏解和优化京津的非核心功能，增强和完善京津周边城市、河北其他城市的承接功能和配套功能，避免功能定位贪多贪大，力争实现功能定位适度交叉、相互支撑、错位竞争，这是三省市协同发展的关键和前提。 其次，根据确立好的三省市城市群功能定位，促进产业空间布局的优化调整，支持和引导京津向周边城市转移部分制造业和服务业，京津中心城区重点发展高效现代服务业、高端先进
14、制造业，聚集总部经济、生态环保型、绿色低碳型产业，外围大中城市积极承接聚集一批占地多、排放大、消耗高的制造业以及相配套的生产性和生活性服务业。 最后，推动人口跟着转移的产业和就业同步转移，加快完善外围大中城市的基本公共服务功能，推动产城融合发展，避免“有业无城、有城无业”的发生，吸引就业人口依托产业新城就近居住生活，有效缓解人口继续向京津特大城市中心城区集聚的压力。 三省市协同发展的重点主要从硬件和软件两个方面着手：硬件方面重点包括生态环保、基础设施、公共服务、产业配套四个领域。生态环保领域重点加强三省市联防联治，加强行政辖区交界处、河流水系跨界断面、重要生态功能区的生态环境污染防控，重点整治
15、雾霾、沙尘暴、垃圾围城等突出问题。基础设施领域重点加强三省市城市群之间交通、水利、能源、市政、信息等基础设施的规划建设，突出网络体系的配套完善和“最后一公里”建设，重点解决网络体系不配套、不对接、不畅通和设施老化等突出问题。公共服务领域重点提高教育、医疗、就业和社会保障等基本公共服务均等化水平，推动三省市合理有序迁移接续，8重点解决资源不均衡、转移人口接续难、流动人口覆盖难、外来人口共享难等突出问题。产业配套领域重点引导产业有序转移和合理布局，促进产业按照全产业链和产业集群的模式向园区聚集，重点解决产业布局分散、重复建设、产城分离等突出问题。 软件方面重点包括城市管理、社会治理、政策和规划体系三个领域。城市管理领域主要包括规划建设、交通、污水垃圾处理、市政等内容，社会治理主要包括流动人口管理、社会治安、劳动力市场建设、城乡结合部管理等内容，政策和规划体系主要包括产业、技术、社会、生态等方面的政策设计、规划调整、法律法规建设等内容。软件方面重点是加强三省市之间的信息资源共享、专业标准对接、资质认证认可、经验模式借鉴和配套设施对接，为三省市协同发展提供智能化支撑和制度化保障。 作者高国力为国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长，包育红任职于北京信息科技大学
