1、1合资铁路公司内部管理问题探析摘要：合资铁路有效推动了铁路投融资体制改革，缓解了铁路筹资压力。本文从治理结构、运行机制、规则章程三个层面分析合资铁路公司内部管理的现状及突出问题，提出了完善建议。 关键词：合资铁路内部管理 随着中长期铁路网规划的实施，合资铁路已成为国家铁路网的重要组成部分，它拓宽了投融资渠道，促进了铁路建设和运营体制的变革，带动了区域经济社会的发展。合资铁路内部管理是公司进行生产经营活动的基础，其实施效果将对公司经营以及投资人的信心和积极性产生直接影响。随着铁路体制改革深化，对当前合资铁路公司内部管理制度以及实施效果进行深入剖析，总结经验，不断加强和规范公司行为，将有利于进一步
2、推动合资铁路健康发展。 一、合资铁路公司发展概况 1.设运营里程不断增长 截止 2011 年底，全国共组建合资铁路公司 175 家，项目规模总里程达到 5.2 万公里，总投资达 4.1 万亿元。其中运营里程超过 2.2 万公里，资产总额约 1.1 万亿元。从 1995 年开始有了合资铁路的统计数据以来，合资铁路占全国铁路比重逐年增加，尤其是 2003 年以来，增长尤为迅速。“十五”期间，合资铁路营业里程的年均增长率只有 8.25，而“十一2五”期间达到了 23.19%。新增营业里程从 2007 年开始连续 5 年超过国家铁路，超过的倍数在 2.6 到 6.3 之间，合资铁路已成为全国铁路网重要
3、组成部分。 2.吸引投资规模不断增加 175 家合资铁路公司的资本金总计约 2 亿元，其中，铁道部投入1.35 万亿元，地方政府投资 5000 多亿元，社会资金投入约 800 亿元；铁路总公司控股 108 家，仅由总公司和地方政府两方出资组建的为 116 家。地方政府和企业对铁路的基本建设投资主要是投向合资铁路，2010 年，地方政府和企业对国家铁路和合资铁路的新建铁路投资为 1520.7 亿元，是 2005 年的 15 倍之多。 3.运营效益有待提高 目前已经投入运营的合资铁路共有 72 家公司，营业里程超过 2.2 万公里，资产总额约 1.1 万亿元。主要采取了委托运输管理、自管自营、部分
4、委托管理、委托经营管理和专业化管理等经营模式。其中，2003 年以来开工新建的合资铁路全部实行委托运输管理，2003 年以前开通运营的既有合资铁路公司中，一部分也由自管自营改为委托运输管理。据统计，72 家运营合资铁路公司中有 46 家实行委托运输管理，14 家采用自管自营，7 家实行委托运营管理，7 家实行专业化管理，1 家采取部分委托模式。 2011 年，72 家运营合资铁路公司共完成旅客运输量 4.58 亿人、货物运输量 11.34 亿吨，分别比 2010 年增长 52.89%、30.17%和 16%。有 31家公司盈利，利润总计为 97 亿元。 3二、合资铁路公司内部管理存在的主要问题
5、 公司内部管理包含产权管理、组织形式和经营管理规章制度，即体制、机制和制度三个维度。其中，产权制度是核心，公司组织形式和经营管理制度以产权制度为基础。 目前合资铁路公司虽大都成立了“三会” ，即股东会、董事会和监事会，但在日常公司运作中未能发挥应有的作用，尚存在诸多问题，主要表现在： 1.对“三会”制度的认识存在差异 一些在建合资铁路公司，由于管理者认识上的差异，虽然成立了项目法人，但是没有严格按照法人治理模式运作。公司的三会制度的履行不规范，对项目设计、施工招标等重大事项的沟通协调不及时，大股东越权决策和擅自决策的现象时有发生。在实际运作中，建设管理和今后的经营管理往往相互脱节，导致项目的设
6、计、配套、运营筹备等不能有效衔接。 2.“三会”制度实际运作效果有限 合资公司的控股方在处理公司重大事项决策时，即使存在较大争议，公司决策者如董事长会顾及路方的利益而采取一些非常措施，相关的议题往往还是会被通过。有些合资铁路公司的经营者仅对大股东负责，疏于与其他股东的沟通，其他投资者难以真正了解和掌控公司的经营状况，无法对预期效益做出准确判断，抵触情绪较强烈，对社会资金投资铁路建设的积极性产生了消极影响。 公司的决策过程遵循的是出资人管理制度所规定的请示报告制度、4集体决策制度等，必须经过层层审批后才能开展建设或经营计划，一定程度地降低了内部管理效率，而且打击到管理层的积极性。 3.公司运作和
7、协调机制建立不及时 在实施委托运输管理体制环境下，合资铁路公司内部管理制度需针对新形势，转变管理思路和方法，建立相关制度和协调机制，与投资各方的沟通协调，实现公司的良性发展。但从实际调研的情况看，情况未必如此。有的公司直接变成了算账公司，由于不担当列车运输，不参与开行方案及运行图的编制，公司难以计算设备的使用寿命及折旧，维修成本和更改费用也无从确定，公司对资产的管理逐渐变得被动。但也有一些公司，能够积极应对环境变化，采取措施，确保了公司各项生产的良性发展。如京沪高速铁路公司，在 2012 年清明节小长假期间，公司通过对运输市场的积极调研，向铁道部提出开行错峰列车方案的建议，在小长假前一天增加列
8、车对数以满足旅客的出行需求，结果当天完成旅客发送量 23.8 万人，日均收入 7928.7 万元。 三、当前合资铁路公司内部管理制度分析 1.管理体制 按照公司法的要求，合资铁路公司治理采用“三权分立”制度，即决策权、经营管理权、监督权分属于股东会、董事会或执行董事、监事会。目前，全路政府间合资的铁路公司共 116 家，这些公司的治理目标和重点往往集中在项目的投资和建设上，而对运营和投资回报考虑较少。在人员结构上，目前公司的董事会成员和经理层领导班子大都以行政委派方式任命，公司的董事长、董事、监事大都是兼职，他们的人事5关系仍保留在原单位不变，大都不从合资公司领取报酬。在考核监督体系尚不完善的
9、情况下，公司对董事、监事的激励作用并不明显。 2.运行机制 公司的运行机制以组织结构为基础，组织结构分为直线型、职能型、支线参谋型、直线职能型、事业部制、矩阵制、网络型等形式。 目前，在建合资铁路公司一般采用直线型组织结构（如图 1） ，直接在总经理下设五个部门，即工程管理部、计财部、综合部、技术装备部和安全质量部。这种模式的优点是管理结构简单、指令关系清晰、决策迅速、责任明确等。但权力过于集中的缺点也较突出。 6图 1 在建合资铁路公司组织结构图 自管自营合资铁路公司组织结构有直线职能型（如集通铁路） 、事业部制（如金温铁路）以及职能型和事业部制相结合型（如朔黄铁路） 。直线职能型模式有利于
10、各职能部门在一定权限内拥有部分权力，较快决策并采取措施，但是也可能出现不协调的多头领导现象。在事业部制下，公司对运输经营和管理实行一体化管理，各事业部有较大的权力，自主经营，独立核算，总部只保留重大方针政策制定、重大人事权等，但容易出现职能重复，管理费上升等问题。 3.规则章程 合资铁路公司的管理行为必须遵照铁路行业的法律法规要求。目前已制定并颁发涉及合资铁路管理的主要文件 100 余项，经过梳理和对执行情况的调研发现，目前发布的文件虽多，但存在管理越位和缺位现象，有些内容过于微观，有些重大事项却缺乏指导文件。为了促使合资铁路健康发展，还应进一步建立或完善如下制度，即合资铁路委托运输管理的清算
11、办法和付费标准、合资铁路多元经营管理办法、符合合资铁路特点的路网清算政策、合资铁路分类管理办法、铁道部出资人代表的考核奖励制度和监督检查制度等。 四、政策建议 1.实施分类分层管理 目前合资铁路公司已遍布全国 31 个省市自治区，在技术等级、投资规模、股权结构、功能定位、路网地位等方面存在较大差异，除了控股7和非控股之分外，还有重点（核心）公司和非重点（核心）公司之分。建议铁路总公司从出资人的角度加强对合资铁路的分类分层管理，对跨局重大项目、路网关键项目的公司，由总公司直接管理；对区域内、路局管内规模较小的铁路项目可由铁路局或地方管理。 2.加快推进合资铁路股权多元化 依法合规地对公司进行管理
12、，推进合资铁路股权多元化有利于提高“三会”制度的质量，是深化铁路投资体制改革、鼓励和引导民间资本进入铁路领域的客观要求。 一是通过股权置换对现有合资铁路进行整合。对于煤运通道项目、预期收益较好的高铁项目，可以进一步增加社会投资者的进入；二是对于城际铁路，包括具有城际功能的路网客专，建议以地方政府投资为主；三是鼓励和支持地方政府、民间及社会各类资本为主投资建设经营性和资源开发性的区域性铁路建设。 3.提高合资铁路公司经营效益 综合利用各种财务手段，优化合资铁路公司财务状况。一是股东各方同比例增资，提高项目资本金比例，减轻债务负担，降低财务费用；二是优化债务结构，以总公司统借资金替代商业银行贷款，
13、降低财务费用；三是进一步清晰资产边界，可以将实物和资金同时划分；也可以在目前实物和资金分割的情况下，通过清算办法，给予合资公司相应的收益。 4.完善公司董事、监事的激励约束制度 完善合资铁路公司人事管理暂行办法 ，改革公司主要领导的任职8制度，加强对公司兼职董事和监事的监督管理，提高公司高层人员的管理质量。修改完善铁道部出资人代表管理制度 ，建立对派出人员履职情况的考评、激励、奖惩制度。 5完善合资铁路委托运输管理体制，加强对公司内部管理机构设置的规范指导 委托运输管理体制是一种新的运营管理模式，本身尚需进一步完善。建议充分发挥合资铁路公司的自主性，根据自身特点选择运输经营管理方式；同时进一步优化实施委托运输的合资铁路公司运行机制，统一并规范其机构和职能设置，建立合资铁路公司与铁路局及地方政府的沟通协调机制，完善受托单位的激励约束机制，确保合资铁路健康有序发展。（作者单位：铁道部经济规划研究院，北京 100038）
