1、1浅谈地方政府投融资平台风险管控体系战略构建摘要：在应对国际金融危机，刺激经济复苏的一系列政策牵引下，地方政府投融资平台快速增长。在地方政府投融资平台的投资带动下，地方政府有效缓解了财力不足、建设资金短缺的发展瓶颈，在一定程度上带动了企业投资，活跃了市场，为保增长、扩内需、调结构、促民生，发挥了重要作用，有力地推动了各地城市化和基础设施建设。然而，地方投融资平台过快发展也孕育着大量风险。尤其是发端于希腊主权债务危机的欧债危机，使大家对国内地方政府投融资平台举债问题空前关注，地方政府投融资平台的风险控制问题已经迫在眉睫。 关键词：地方政府投融资平台；风险管控；战略构建 2008 年 11 月以来
2、，受国际金融危机影响，为拉动内需，降低出口受阻对国内经济的抑制作用，国家积极推行了适度宽松货币政策。其中 4万亿投资等一揽子经济刺激计划的落实，地方政府举债进行大规模基础设施建设，地方政府投融资平台乘势得到了快速扩张。 然而，地方投融资平台过快发展暗藏着大量的风险。2011 年 6 月，关于 2010 年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告披露，截至当年年底，全国共设立省、市、县三级政府融资平台公司 6576 家，设立 10 家以上平台公司的地方政府达 76 个，县级政府比例最高，比例占 57%，市级占比 38%。这些融资平台公司在政府性债务余额金额很大，2010 年底达到 49710.
3、68 亿元，仅在地方政府性债务余额的比例就高达246.38%。从工作报告分析，这些融资平台公司管理水平、资产质量参差不齐，蕴藏着很大的经营风险。工作报告中的 6576 家融资平台公司，存在借新还旧、债务逾期、虚假出资、资本金未到位等问题比较突出。地方政府投融资平台日益显现的风险应引起有关各方的重点关注。 针对地方政府投融资平台存在的潜在风险，本文从中央政府、地方政府、商业银行和投融资平台自身四个层面对构建地方政府投融资平台风险管控体系做一下探讨。 一、中央政府层面：宏观制度上积极创新 （一）创新政府融资模式，防止风险向银行系统积聚 融资平台公司作为政府举债主要载体的模式之一，为防止债务风险积聚
4、于银行系统，必须拓宽地方政府融资渠道和融资模式，特别是要研究地方政府自行发债，推进地方政府债券的市场化和制度化。 第一，债券发行方面，可以借鉴加拿大、美国的市政债券银行（MBB）模式。市政部门投资市政项目通过利用市政债券银行（MBB）模式，不但解决债券的流动性问题，而且能很好的控制债务融资成本。市政债券银行（MBB）模式为我国市政部门增强信用等级和减少融资成本开展城市基础设施融资提供有益的参考。 第二，放松行政式规模控制约束，由市场调节发行规模。地方债发行规模适当放松规模控制约束，逐步交由市场来进行调节，当地方债市场规模达到一定程度后，通过市场自主调节来促进市场制度建设，形成一个良性循环。 第
5、三，发行主体多层次化，债券种类多样化。鉴于信用风险因素，3中央政府对地方债券发行严格限定，允许省一级地方政府发行地方债。随着市场化进程的推进，理应让市场机制来决定发行主体。 第四，加强地方政府债券发行审批与监督约束。一是建立中央政府行政控制型的管理体制。二是建立地方人大的监督和约束机制。三是审计机关对地方债发行、资金用途与使用效益、偿还等全过程进行全面审计监督，以约束地方政府的融资行为。 （二）强化信息披露，提高投融资公司的信息透明度 地方政府投融资平台要结合自身资产状况、盈利能力、流动性以及偿债能力等，将政府财政收支、区域经济金融发展水平等信息纳入到对平台信息评价范围，合理设置定量和定性指标
6、，对投融资平台信用等级进行科学评价，通过市场化的中介机构对地方政府投融资平台的信用、偿债能力等进行信用评级，为金融机构内部信用评级提供参考。同时，加强金融监管部门的监督，扩大信用信息采集范围，将涉及到的投资项目、财政负债、土地储备等信息纳入人民银行征信系统，给予投资者决策时提供参考，充分发挥投资者的监督作用。 （三）完善法律法规，构建地方政府融资的法律约束 第一，放松法律对地方政府融资约束，适时对担保法 、 预算法进行修改。允许地方政府以对特定项目的财政拨款为限额，对项目融资进行有限担保，为地方政府融资和发行债券放行。第二，完善立法，制定公债法和地方公债法 。通过完善立法，对地方政府债券的发债
7、主体资格、额度批准、资信评级以及偿债机制等予以严格限制。通过立法或出台相关规定，使地方政府的投融资运作有法可依，降低投资行为4的随意性。 二、地方政府层面：微观管制上有所改进 （一）促使平台公司市场化、透明化和规范化改革 省级地方政府牵头对辖区内融资平台的债务总量、期限和结构等进行摸底，密切与各地央行、银监等派出机构的沟通和信息共享，债务信息公开披露，把隐性债务显性化，增强信息透明度。 另外，改变单一化融资渠道，鼓励尝试市场化投融资模式，减低风险。投融资平台根据每个项目特点，创新投融资来源，不拘泥与国有资本，向民间资本敞开大门。灵活采用投融资方式，根据项目需要，采用BOT、TOT、PPP 等方
8、式建设。拓宽平台资金来源，灵活采用平台股权融资、发行信托、引入私募基金和产业投资基金等方式，对于导条件具备的平台公司，积极引导其发行企业债券。 （二）完善融资平台公司债务清偿保障机制 建立专项偿债基金 。地方政府可以参照担保企业按照担保余额和担保规范提取风险准备金的做法，按照政府债务余额和年度到期债务一定比例提取设立专项偿债基金，专款专用，专项监督。偿债基金的来源可以多样化，比如土地收益、国有资本收益、公共资源经营收入，以及从地方预算经常性收入项目中安排一部分资金用于地方债务还本付息。 对于融资平台公司的资金做好规划和使用，加强资金使用监管，提高使用效率，防止过度投资。地方政府制定相关制度，对
9、所属投融资公司的投资行为进行规范管理，对所投资的公共基础等项目建立监管验收机制。 （三）建立完善绩效评价体系 5业绩考核体系的建立对监督投融资平台公司的整体运营与管理具有举足轻重的作用。地方政府投融资平台公司绩效考核体系应当与其企业性质和角色变化相对应，不同的阶段设定不通的考核指标体系。平台建立初期阶段，其业务主要是事务性的，考核重点以定性指标为主，适当配合经营性定量指标，比如融资放大倍数等。业务步入正常经营轨道后，逐步过渡到以考核盈利能力、利润指标等经营性指标为主。同时，为防止管理风险发生，应当将平台公司薪酬制度改革纳入到绩效考核评价体系当中去，实行基本薪酬和绩效薪酬相结合的薪酬考核发放制度
10、。 三、商业银行层面：加强平台融资贷后监控管理 （一）强化信贷资金风险防范机制 鉴于地方政府投融资平台公司获取资金的主要来源还是商业银行系统，为防止风险集聚与银行体系，商业银行应当将平台风险关口位置前推，加强平台公司融资贷前审查，确保融资项目的合法合规，同时做好融资项目担保、抵押等贷款保全措施。 商业银行在项目资金贷出后，加强对投融资平台公司贷款使用的后续监督管理，监督信贷资金流向，防止平台公司变更资金用途，出现信贷资金挪用。加强还款资金管理，防止出现贷款逾期或者不能按期付息情况发生，影响平台公司信用危机，引发连锁反应。 商业银行在加强对平台公司事前、事中、事后监督管理的同时，积极主动掌握平台
11、公司财务信息，定期实地调研，掌握平台公司经营状况，最大可能规避信贷风险发生，防患于未然。 （二）加强对投融资平台风险评估 6地方政府投融资平台公司的主要职能就是代替地方政府出面融资、投资建设城市基础设施，而偿还信贷资金的来源主要是平台公司经营收益及政府土地收入。鉴于投资项目、还款资金来源的特性，投融资平台公司的风险很容易转嫁给商业银行。地方政府投融资平台进行融资时，商业银行不但要评估项目本身的经济效益和平台总体的经营状况，还要科学分析其背后的地方政府财政状况，做到全方位风险评估。 四、投融资平台层面：加强自身规范管理 （一）提高投融资平台市场化程度 地方政府投融资平台公司多数属于国有独资公司，
12、即便由非国有资本参与，也不具有话语权，业务和人事都由地方政府实际控制。在资产管理、人事管理、项目选择、资金管理等方面往往出现多部门管理，而平台公司成了一个牵线木偶。政企不分是铜融资平台公司区别与其他类型企业的一个显著特点。提高投融资平台的市场化参与程度，利用市场机制提高其管理效率，进行资源配置，任重而道远。 （二）强化投融资平台内部风险控制 就像国家审计署在 2010 年工作报告披露的那样，经审计的 6576家地方政府投融资平台公司中，148 家债务逾期，金额达 80.04 亿元；1033 家存在虚假出资、注册资本未到位问题，涉及金额达 2441.5 亿元。经营效益差、运营效率低、资本金不到位
13、是目前多数地方政府投融资平台普遍存在的问题，加强建立投融资平台风险内控机制十分必要。 笔者通过统计分析河南省投融资平台公司现状发现：第一，注入资产不优，经营效益不佳。如洛阳市高新区某公司 1.2 亿元资本金中，办7公楼和道路管网各占 40%，具有盈利能力的经营性资产仅占不足 20%。第二，投资功能发挥不够，运营效率较低。截至 2009 年 6 月末，河南省融资平台已使用的 440 亿元资金中，公益性项目投资占 44.7%，这一比例在县级融资平台中更是高达 76.2%。另外，资本金不足、到位不足以及法人治理结构有待完善等问题较为突出。 管中窥豹，依照一般企业财务评价标准，多数投融资平台盈利能力低
14、、偿债能力差，甚至现金流不能保证正常还本付息。在此种情况下，加强投融资平台经营管理，完善投资决策程序，建立内部风险防范机制，充分发挥投融资平台作为政府债务的缓冲带作用很有必要。 参考文献： 1 林文顺.地方政府投融资平台：风险及规范建议J.金融与经济，2010（2）. 2 陈穗红.地方政府债务成因与风险防范J.今日中国论坛，2006（9）. 3 常友玲.我国地方政府投融资平台存在的问题及对策J.经济纵横，2010（5）. 4 陈炳才，田青，李峰.地方政府融资平台风险防范对策J.中国金融，2010（1）. 5 路军伟.中国地方政府投融资平台风险及其防范J.石家庄经济学院学报，2010（6）. 6 李侠.地方政府投融资平台的风险成因与规范建设J.经济问题探索，2010（2）.
