1、1日本国铁新生记1987 年 4 月，日本政府开始了对其国有铁路的民营化改革，借助“区域分割、客货分开、债务分担和股票上市”的模式，较好地实现了改革目的，得到各界的普遍认同。日本铁路改革得失，或对中国铁路改革有所借鉴。 背景 二次世界大战以后，公路和民航在日本得到了突飞猛进的发展，使铁路的市场份额不断下降。 在客运方面，1960 年原日本国铁的客运市场份额占全国客运市场份额的 50%以上，到改革前 20 世纪 80 年代，国铁的市场份额下降为 23%左右。在货运方面，铁路市场份额由 1955 年的 50%以上，下降为改革前的5%左右。 与此同时，在国有国营的体制下，政府一方面要求铁路以“负债”
2、的方式建设和运营新干线，使铁路负债累累，亏损严重；另一方面，又对铁路的运价、人事、投资计划和经营范围进行严格控制。更重要的是，国铁长期形成的庞大组织机构、 “铁饭碗”制度使得国铁公司的管理层和员工认为“国铁是一条不沉的船” ，普遍缺乏危机感，成本意识薄弱，生产效率较低，经营状况日趋恶化。 在国家每年支付巨额补贴的情况下，20 世纪 80 年代国铁的赤字还是连年超过了 1 万亿日元，1985 年达到了顶峰 1.85 万亿日元。为了减亏，2国铁在 1977 年-1987 年先后 13 次提高运价，但仍无济于事。到了改革前的 1986 年，日本国铁、铁路建设公团等部门累计的铁路长期债务高达 37.1
3、万亿日元（折合 3370 亿美元，超过了当时日本 GDP 的 10%） 。 经过长时间的酝酿，日本议会于 1982 年提出了“取消国有国营的制度，将国铁民营化，并且分立为若干个区域公司”的初步方案，在此基础上，经过各方近五年的研究、争论和博弈，终于在 1987 年 4 月实施了改革。 具体的改革方案包括以下几部分内容。 将原日本国铁分解，设置六个区域性客运公司和一个全国性的货运公司。即对于北海道、四国、九州的三个岛屿，分别成立独立的公司；对于本州，考虑客运市场的完整情况和经营管理上的适度规模等因素分别设立了东、中、西日本三个铁路公司。作为线路的主要使用者，客运公司拥有线路、土地和机车车辆，同时
4、对货运公司开放线路使用权，并按短期可避免成本收取线路使用费。 将客货运公司由原国家全资的特殊公司变成了股份制公司，并计划通过股票上市实现向民营化、私有化的转变。 对于国铁 37.1 万亿日元的巨额债务，在保证新公司财务健康的条件下，由新公司负担了近三分之一的债务；剩余的三分之二债务交由专门成立的国铁清算事业团处理。 成立“经营稳定基金” ，通过对基金的运作保证运量较少的北海道、四国、九州三个客运公司的收支平衡。 减员增效。由改革前的 27.7 万人，减少为 20.1 万人，对于剩下的 7.63万员工，通过政府介绍重新就职。 成效 铁路的改革使得新成立的日本铁路各公司与政府的关系明确为“对于股东
5、的责任” ，铁路的管理者必须从关心政治家的要求、运输生产和提高运输价格，转变为关心市场需求和通过提供客户所要求的服务来增加收益。由国铁时的“等客上车”转变为“千方百计吸引乘客上车” 。 改革后，日本铁路的运量得到较大增长，企业效益提高，减亏扭亏增盈。旅客周转量在改革前五年平均增长 0.6%，改革后七年平均增长3.4%，1997 年达到 2477 亿人公里，是 1986 年的 1.25 倍。其后，即使在日本经济持续低迷的今天，铁路运量仍基本维持稳定。七家公司由国铁时期的巨额亏损转为改革后年平均实现利润 2000 亿日元，每年平均向国家上缴 1000 亿日元的税金。 日本国铁改革充分利用股权资本市
6、场，吸引了相当数量的社会资金和国际投资者。位于本州的三家公司满足上市要求后，日本政府于 1993年开始出售东日本铁路股票，以 17.8 的比例向社会溢价发行股票 257万股，获得了 1 万亿日元的资金。2001 年时，政府将手中的东日本铁路股票全部售出，16.6%为外国投资者所有。到 2004 年，政府又将手中的西日本股票全部售出。目前，政府只持有中日本铁路公司 13%的股票。2002 年后，东日本和中日本公司先后被福布斯杂志评为世界 500 强，成为现代化的国际公司。 改革后，本州的三家铁路公司运价基本维持不变，只有九州、四国和北海道铁路公司于 1996 年提高了运价 6.6%，未出现原先预
7、想的运价大4幅上升的情况。更重要的是，政府放松了对铁路运价的管制，由改革前的“审核制” ，变为运价上限管制和“备案制” 。 民营化后，日本铁路公司员工丢掉了国铁时代铁饭碗的意识，劳资关系改善，劳动生产率由 1986 年的 89 万人公里/人提高到 1996 年的 163万人公里/人，增长了 83%。2010 年又进一步提高到了 201 万人公里/人。公司化的体制，竞争和奖惩机制的引入，使得员工的危机感和紧迫感大大增加，积极性和服务质量普遍提高，服务项目增加。 改革后，各公司普遍加强了安全意识和责任，加大了保障安全方面的资金投入，一个明显的效果是铁路行车事故减少，安全性提高。每百万列车公里的事故
8、件数由 1987 年的 1.5 件下降到 1998 年的 0.8 件。而政府则通过简化手续、制定技术标准和强化事后检查等措施实施了有效的安全监管。 此外，与其他私营铁路相比，虽然各公司的多种经营收入占营业收入的比重还有待提高，但是在稳步增长，同时，对于职工提供了在铁路业务以外的领域发挥能力的机会，促进了职工工作积极性的提高。 得失 日本铁路改革经过了较长时间的酝酿和准备，先是成立了“临时行政调查会” ，经广泛讨论后得出了结论：国铁以原有的组织和经营方法无法实现改革，必须取消原制度，使国铁实现民营化，成立若干地区公司。进而设置了一个由“官、产、学”组成的“国铁再建监理委员会” ，进行了为期两年的
9、论证，提出了国铁改革方案。于 1985 年 7 月向内阁总理大5臣提供咨询。在此基础上，政府向国会提出了国有铁道改革法等八项关联法案，经国会审议通过，1987 年 4 月实施了国铁改革。 在配套改革、分步实施、稳步推进等方面得到了日本政府的大力支持，为铁路改革创造了良好的外部环境。 改革方案体现了系统配套和过渡性措施相结合的特点。为把铁路的公司化改革和放松管制、引入竞争的改革相结合，日本东京大学教授植草益再三强调， “没有竞争，只有民营化则不会有好的效果。 ”日本学者福井孝在总结日本铁路改革 20 年的文章中也强调“拆分日本国铁的作用比改变其所有制更为重要。 ”改革方案的系统配套还表现为方案中
10、处理好了企业组织结构调整、资产评估、债权债务处理、财会制度调整、职工安置等基本环节。改革方案所具有的过渡性特点体现为改革目标的分步实施。例如，先成立了由日本清算事业团 100%持股的特殊股份公司，而未把新成立的铁路公司一下子变成完全的民营铁路公司，东日本铁路公司自成立到率先实现部分股票上市花费了六年时间。 铁路改革自始至终都得到了首相的领导和运输、财政和劳动部门的政策支持，包括由国家负担部分债务、国家资产税减半征收、国家负担部分退休职工年金及建立三个小岛铁路的稳定基金等。1987 年 4 月 1 日，时任日本首相中曾根亲自开启了日本铁路民营化改革的第一列客车。同时，民营化后，对于实现高速化、既
11、有线与新干线直通运行、车辆现代化以及地铁、大城市近郊铁路等所需的投资，运输省和地方政府都给予了财政支持，减轻各铁路公司的经营负担。 市场化改革是日本铁路改革成功的关键。曾作为日本国铁和日本铁6路集团驻欧洲办事处负责人的信佳龙彦认为，日本特有的人口密度和地理条件为铁路提供了良好的市场需求，在日本国铁时代因无法摆脱政治家对铁路建设和经营的不正当干预，这种市场优势未得到应有的发挥。国铁改革后，各公司以私人铁路公司为标杆，使顾客至上、满足市场需求和节约成本等措施真正落到了实处。 值得一提的是，改革前的大量投资为改革的成功提供了硬件保证。日本铁路改革前的过度投资造成累累负债，却保证了铁路的线路和机车车辆
12、等设施和设备处于十分良好的技术状态，为铁路改革后的运量增长和服务水平的提高提供了物质保证。 信佳龙彦进一步指出“对发展中国家的铁路改革来说，吸取日本国铁失败的教训会比学习其成功经验更有意义” 。 按改革方案的设计，国铁时期因建设公益性铁路项目所承担的债务交由国铁清算事业团后，寄希望于其通过出售原国铁车站周边土地、各公司股份和新干线的收入来偿还。由于日本国内经济泡沫引发了金融危机和利息变动等原因使偿还计划无法实现，1998 年日本政府决定解散国铁清算事业团，全部剩余债务移交给国家财政，国铁债务实际上变成了国家的债务，至今仍在以向国民征收香烟税的形式缓慢消化着。 目前，日本政府尚未建立起科学的公益性运输认定和补偿制度，对日本铁路的运营亏损（本岛三个区域铁路公司内的支线亏损、三个岛屿铁路公司的亏损和铁路货运公司的线路使用费等）基本是依靠本岛三个铁路公司的盈利来进行交叉补贴。应该说这种补贴是低效的，随着日本人口的老龄化和人口的减少，这种交叉补贴将很难持续下去。 7英国利兹大学运输经济学教授纳什认为， “从长远看，当日本铁路客运需要政府补贴时，也会转向特许经营，从而使日本与欧洲在铁路改革模式上实现殊途同归” 。 作者为北京交通大学经济管理学院教授
