1、1全额拨款公益性企业内控研究摘要：2008 年，我国财政部连同证监会、银监会、审计署等部门联合发布了企业内部控制基本规范 。并针对不同的公司类型，提出不同的施行时间。其中，上市公司要求于 2009 年 7 月 1 日起施行，非上市的其他大中型企业即日起参照执行。对于我国全额拨款的公益性企业来说，我国当前并没有其适用的内控机制。但是，这并不代表我国全额拨款的公益性企业的内控建设不重要。本文立足于全额拨款的公益性企业，以内控机制为研究点，对该类企业内控机制的特殊性，以及薄弱之处和未来建设等相关内容进行探讨。 关键词：全额拨款 公益性企业 内控建设 发展 一、全额拨款的公益性企业内控机制综述 200
2、8 年，我国财政部连同证监会、银监会、审计署等部门联合发布了企业内部控制基本规范 。并要求上市公司于 2009 年 7 月 1 日起施行，非上市的其他大中型企业即日起参照执行。然而，对于我国全额拨款的公益性企业，我国目前尚没有其完全适用的内控机制。 美国约翰?霍普金斯大学一直对公益性企业进行研究，其认为该类企业具有五大特点，即自治性、民间性、组织性、志愿性、非利润分配性。而我国的全额拨款的公益性企业具有一定特殊性。这种特殊性主要表现在三个方面。详见表 1-1。 二、当前我国全额拨款的公益性企业内控机制的缺陷分析 2（一）官本位思想严重，内控机制的执行困难 由于全额拨款的公益性企业存在一定的公立
3、性，使其内部存在一定的官本位思想，直接造成全额拨款的公益性企业的内控机制执行过程相对困难。具体表现主要有以下几个方面：岗位分工存在不合理之处，不相容职务未完全分离；授权审批不按规定执行；预算执行力度弹性较大等。目前，我国全额拨款的公益性企业在内控中，授权审批与集体决策控制是其两种主要的决策方式。然而，在实际中，为了能够有效提升企业的运作效率，在授权审批时普遍采用分级授权的形式。在此形式下，在处理经济事项时，通常将其分解以降低或绕过批准级别。这种情况直接导致领导凌驾于整个内控机制之上，造成内部控制制度的执行效果下降。 （二）企业管理者对内控机制的认识不足，缺乏深度和重视 由于我国全额拨款的公益性
4、企业具有一定的非独立性和资金收支的外部性，其内部管理者对内控机制的重视程度相对不足，缺乏认识深度和广度。我国很多公益性单位的管理者都普遍认为在单位内部建立内控机制其实应由上级部门主管负责，因此实际并未从主观意识上对内控建设引起足够的重视。另外，由于其非营利性的存在，还使得企业管理者对内控缺乏明确的要求，内控意识相对淡薄。而整个内控机制在内部管理之中也相应的处于弱势地位。仅就目前而言，我国大多数公益性企业都并未建立健全有效的内控机制。即使已建立了内控机制的公益性企业，其内控机制也多是“流于形式” 。比如，前段时间的河南宋庆龄基金会事件，以及红十字会事件等，无一不反应该问题。 3（三）缺乏内控监管
5、机制 相较于一般企业，全额拨款公益性企业除了内控机制不到位之外，其监管机制也相对薄弱，监督测评体系亟需建立。监管不足主要表现在以下几个方面：忽视内控机制的实施效果的及时反馈；资金运用监督不足；财务管理不到位；审计部门在检查财务核算资料的真实性、合法性等时，较为重视。但是，查出相应问题之后，多是采取对事不对人的态度，无法从根源遏制不合规问题，而且容易扭曲审计的独立性和执法的刚性；对企业内控机制的真实建立情况和有效执行情况缺少实质性的检查。对内控机制而言，倘若无法以来审计部门的监督检查来获取一个具体标准和尺度进行评价，那么内控机制的建立与执行情况就无法量化衡量，继而不利于内控机制的真正实施和未来发
6、展。因此，从某种意义上可以说，有效的监管机制，是全额拨款公益性企业内部控制机制是否能够有效运作的保障。 三、全额拨款公益性企业内控机制的未来发展建议 （一）健全内控机制，规范企业行为 根据我国企业内部控制基本规范的要求，有效的内控机制应由五方面构成，详见表 3-1。 全额拨款公益性企业可以参照该框架，依据企业自身性质，建立内控机制。同时，随企业的发展和经济环境的改变，企业应及时更新内部控制制度。另外，在运营中倘若发现漏洞，也要及时补充、修改和不断完善。最终目的是形成一个相对完善而科学的内控机制。 （二）强化管理者责任，加强其对内控机制的认识 4根据我国财务规章制度，无论何种单位性质，负责人都应
7、对单位内控机制的有效性与合理性负有直接责任。在全额拨款公益性企业的内控机制建设中，应通过相关规章制度进一步明确管理者的责任意识，落实其具体责任。唯有如此，才能真正在企业内部形成“自上而下”共同执行内控机制的状态，继而内控机制才能获得健康发展。落实管理者的具体责任，主要是指将内控机制的责任风险直接与决策层挂钩。根据管理者的不同分工赋予其不同的监管责任，从而实现相互制约、相互协调、各尽其职的控制目的，并最终形成“纵横监控”的监管模式。此外，企业若要建立并实施良好的内控机制，除了通过相关规章制度的约束以强化管理者意识之外，还应加强其在内部控制方面的培训学习。全额拨款公益性企业的主管部门或者企业自身，
8、可以分类型、分期分批的对企业主要领导和负责人举办内控机制研讨班，使其充分了解内控机制的构成和作用，提高对内控机制建设重要性意识。 （三）进一步完善监管机制，形成内外部联合的监管形式 除上述措施之外，全额拨款公益性企业在内控建设中，还应进一步完善监管机制，形成内外部联合的监管形式。首先，企业应建立健全内部审计部门和审计专员，提高审计人员素质，强化审计部门的监督职能。此外，内部审计部门的监督职能不仅限于企业的财务资源，还应包括企业内控机制的具体执行过程和内控机制相关政策。审计专员应充分了解内控机制在具体执行中暴露出的问题，并针对问题进行分析，及时向企业管理者进行反馈。 （四）进一步强化内部控制过程
9、与控制程序，提高内控机制的执行5效果 全额拨款公益性企业在内控机制的建设与执行中，还应进一步强化内控机制的控制过程与控制程序，提高内控机制的执行效果。首先，企业应该具有明确的授权批准程序。具体而言，需要拥有明确的授权批准权限、批准范围、相关管理者的具体责任，以及明确的授权批准程序。其次，授权审批权限与审批额度，以及财务管理机制等，都应紧密结合在一起。其目的是防止审批职权滥用的情况出现。再者，职务分工要明确且合理。通常，每一项具体业务都能够划分为五个环节，即主办、授权、批准、记录、执行。这五步骤的分工都应不相容，以形成相互牵制的作用。最后，应从预算的角度实施内部控制，同时结合企业本会计年度内的财
10、力情况细化预算，明确支出用途与方向，核定具体支出额度。预算执行时，要强化预算的刚性，不得随意追加与调整。 （五）制定适合自身的内控规范 全额拨款公益性企业的内控机制的建设与实施，必须具有一套适合自身且科学合理的内控规范。2008 年 6 月份颁布实施的企业内部控制基本规范适用范围是营利性企业；2001 年颁布实施的内部会计控制规范的适用范围虽然指出适用于政府与非营利性组织团体，但其具体内容实际依然是针对企业。比如，其在制定中并没有实际考虑公益性组织团体的特点，以及其特殊的体制性质，并不实际适用于全额拨款的公益性企业。对此，我国财政部等相关部门与专家团体，应充分考虑该类企业的特点，尽早研究制定其适用的全额拨款公益性企业内部控制规范 ，以促进其内控机制的建设。 6参考文献： 1钱有华.公立非营利组织内部控制优化研究J.财会通讯.2011 2臧红雨.论中国公益性非营利组织的绩效评价与治理问题J.经济研究导刊.2011
