1、1我国土地征收制度的立法缺陷与完善摘要：严格规范国家公权力和切实保障公民私权利，是土地征用制度具备合理性和可行性的重要标准。然而，随着城市化水平的快速提升，我国现行的土地征用制度越来越不能适应社会的发展，弊端日益显现。从制度层面改进与完善现行土地征收制度是规范政府公权力的运用、保障公民私权利的行使，减少群体性事件、缓解社会矛盾的重要步骤。 关键词：国家征收权 公共利益 公正补偿 土地征收是国家利用公权力强制性地将土地国有化，将农用地转为建设用地的一种途径。严格规范国家公权力和切实保障公民私权利，是土地征收制度具备合理性和可行性的重要标准。然而，随着市场经济的迅猛发展和城市化水平的快速提升，我国
2、现行的土地征收制度越来越不能适应社会的发展，制度弊端日益显现，由此引发的官民纠纷频频发生。据浙江省人民检察院统计的数据，2008 年至 2011 年间，浙江省检察机关共查办涉农村土地管理领域案件 800 余件，其中发生在土地征收开发环节的有 316 件。就全国范围而言，涉土地征收的民事案件和刑事案件多是地方政府打着“公共利益”的旗号，通过改变土地利用总体规划，将基本农田变为未利用地再转为建设预留地。土地征收的过程中，地方政府、村集体与失地农民之间的利益严重失衡，矛盾不断激化。从制度层面改进与完善现行土地征收制度是规范政府公权力的运用、保障公民私权利的行使，减少群体性事件、缓解社会矛盾的重要步骤
3、。 2一、国家征收权的内涵 （一）国家征收权的含义 国家征收权在两大权威法律词典布莱克法律词典和牛津法律大辞典中均有界定。其中， 布莱克法律辞典将国家征收权定义为：“国家以占有财产或主张权利的方式，或由于消灭财产或严重损害财产而实际上取得私人财产；或者在效果上等同于取得私人财产。当政府行为直接地影响或实质上滋扰财产所有人对财产的利用、占有和收益时便构成了征收。 ”在牛津法律大辞典中，国家征收权是指“为了公共的目的，在必需或至少确实需要的情况下，国家最高政权拥有以补偿方式强制取得公民财产的权利。 ”简而言之，国家征收权是国家为了公共目的而占用私人财产的权力” 。 （二）国家征收权的特征 国家征收
4、权的特点可以归纳为以下几个方面： 1.征收权的权力来源是国家主权 “主权是国家或者共同体所拥有的绝对且永久的权力。 ” 主权是国家的灵魂，是国家的本质属性，具有绝对性、永久性、不可侵犯性等特征。征收权是国家主权的具体表现之一，在具备一定条件时，国家可以凭借其主权对私人所有的财产限制甚至剥夺。 2.征收权的实施目的是公共利益 征收权是国家的权力，只能由国家行使。然而，这一权力的行使是建立在侵犯公民私人利益的基础上的，因此，国家行使这一权力必须要限制在严格的条件范围之内，征收权的行使必须要有正当性。公共利益3是征收权行使的唯一正当理由。个人权利实现的前提是社会公共利益的维护，当公共利益与个人利益发
5、生冲突时，个人利益应当让位于社会公共利益。因此，只有基于公共利益的需要，国家才有权力行使征收权限制甚至剥夺公民的私人权利。 3.征收权的行使前提是公正补偿 征收权行使的后果是限制或剥夺公民的私人权利，实质上是以牺牲公民的个人利益为代价维护社会公共利益。全体社会成员有义务通过分担个别公民的利益牺牲缓解被征收公民的损失，以达到公共利益与个人利益之间的相对平衡。可以说，补偿与征收是唇齿相依的关系，无补偿即无征收。 二、土地征收制度的立法现状及其存在的问题 （一）土地征收制度的立法现状 美国、日本、台湾地区等土地征收制度较为完善的国家或地区都是采用集中立法的方式规范土地征收制度，即制定统一的土地征收法
6、。我国至今还没有一部统一的土地征收法，土地征收制度散见于宪法 、物权法 、 土地管理法等法律及地方法规等之中。我国宪法第13 条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征收并给予补偿。 ”土地管理法第 2 条第 4 款规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收。 ”物权法第 42 条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上4附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征
7、地农民的合法权益。 ” 另外，各省市自治区在法律规定的框架内，结合本地区的实际情况都会制定相关的土地征收规范。如浙江省浙江省土地管理实施办法出台之后，省内各市还会制定相关的土地征收条例等规范。 （二）现行土地征收制度的立法缺陷 1.基本法对土地征收的规范缺乏可操作性 公共利益是一个很抽象的概念，解释不当很容易造成国家征收权行使的异化。在立法技术上，多数国家采用明确列举的方式界定公共利益。如日本的土地征收法第三条以列举的方式列出了三种可以进行征收或者征收的土地房屋的项目，只有符合这三项的事项才被认为具有高度公共性的项目，否则无法通过征收取得土地或房屋。在我国， 宪法 、土地管理法等对土地征收的规
8、定只是从基本法的层面肯定了国家享有土地征收权；虽然提到了“公共利益” ，但是并没有对公共利益进行具体界定。过于原则性的规定不利于约束行政机关严格依法实施土地征收，导致大量的超出“公共利益”范畴的侵权征收出现。 2.立法对地方政府职能定位不当导致政府在土地征收中权力过分扩张 我国实行市场经济，土地作为重要的生产要素，应当靠市场配置。然而，我国土地的供应自 1998 年开始行政手段完全代替了市场配置，土地供应行政化产生了政府垄断土地一级市场的局面。根据土地管理法的规定，在土地征收过程中，被征收土地的农民的补偿费直接由政府支5付，可见，政府此时充当交易一方主体的角色。基本法对土地征收具体事项规范的过
9、于原则性，使得地方政府承担制定本地区土地征收管理办法、实施细则等具体操作规范的工作，因此，地方政府此时充当了立法者的角色。地方政府集立法者、执行者、交易者与一身，权力的异化与过分扩张使得土地征收过程成为腐败的重灾区。 3.立法规定的被征收人权益补偿标准过低补偿范围过窄 土地管理法中虽有规定征收耕地和其他土地的土地补偿费、安置补偿费以及附着物和青苗补偿费的标准，但在实际操作的过程中，上述相关补偿费的具体标准仍要由各省、自治区、直辖市规定。实际上，各地区规定的征收补偿标准，既未考虑土地使用权出让市场价格上涨的因素，又未考虑人民群众实际生活水平不断提高的因素，标准过低过于死板，并不能使被征收土地的农
10、民保持原有的生活水平。 我国现行法律将土地征收补偿的范围严格限定在土地补偿、安置补偿及地上附着物和青苗的补偿三个方面。显然，这种土地征收补偿范围是严格限定在征收产生的直接经济损失范围内，征收所带来的间接联系以及延伸的附带损失均未列入补偿范围。而日本土地征收法将征收经济损失补偿、少数残存地补偿、离职者补偿、事业损失补偿及延伸的附带损失补偿均纳入到补偿范围；另外，德国和台湾地区也是将直接损失、间接损失及附带损失都纳入到补偿范围之内。对比之下，我国的补偿范围明显过窄，这对失地农民的合法权益的保障极为不利。 三、土地征收的立法完善 一套健全的土地征收制度需要多方面配套制度的协调和配合，如土6地规划制度
11、、土地流转制度、土地交易制度、社会保障制度等等。然而，土地征收自身的立法完善无疑是建立健全我国土地征收制度的最重要的环节。 （一）采用列举的方式明确界定“公共利益”的法律内涵 公共利益是政府行使土地征收权的唯一正当理由，也是国家公权力侵犯公民私人财产权的正当性来源。我国对“公共利益”的现有规定属于概括式规范，较为原则，过于笼统，政府行使征收权的具体事项基本无法可依，难免导致征收权行使的异化。事实上，在我国，正是因为“公共利益”的法律界定模糊，不具有操作可行性，地方政府滥用“公共利益” ，任意征收土地，肆意侵犯农民土地权益，导致良田变成荒地，农民被迫离开家园的现象频频发生。因此，我国立法应当在现
12、有概括规定的前提下，具体列举出属于“公共利益”的事项，将政府的征收行为严格限制在法定范围之内，从法律层面切断征收权力滥用、异化的源头。（二）明确土地补偿事宜的立法规定 土地补偿是土地征收制度的核心环节，合理规定土地补偿的各项事宜既能最大限度的安抚失地农民，减少征收的阻力，也能为失地农民将来的生活提供保障。对于我国而言，应当从立法的角度，加大土地补偿的力度。第一，提高土地补偿标准，使得农民能够维持原有的生活水平；第二，扩大土地补偿的范围，将间接损失和延伸出的附带损失一并纳入到补偿范围之内；第三，明确补偿的收益主体，改变将补偿费用发放给村集体组织，再由村集体组织分配给农民的做法，将补偿费用的收益主
13、7体明确为失地农民。减少中间环节，更有利于保障农民的合法权益。第四，明确土地征收的司法救济制度，政府在土地征收过程中处于明显的强势地位，农民属于较为弱势的群体，引入司法救济制度，能够有效制约和纠正违法的土地征收行为，保障农民的合法权益。 （三）采用集中立法的模式建立统一的土地征收法 国际上通行的土地征收法的立法模式有两种：分散式立法与集中式立法。其中，集中式立法更具优越性，也更符合我国的基本国情。 第一，集中式立法模式有利于统一和明确立法目的；第二，有利于减少甚至避免不同位阶规范之间的法律冲突和矛盾，维护法律的权威和严肃性；第三，我国现行的土地所有制是国家所有和集体所有的公有制形式，在集体土地所有权自身不完善、中央政府与地方政府之间的土地博弈日益激烈的背景下，土地征收呈现出异常的复杂性，集中式立法更有利于应对这种复杂的局面。 参考文献： 1张千帆.公共利益的困境与出路美国公用征收条款的宪法解释及其对中国的启示J.北京，中国法学，2005（5） 2丁文.土地征收立法缺陷之管窥J.武汉，武汉大学学报（哲学社会科学版） ，2007（6） 3薛刚凌，王霁霞.土地征收补偿制度研究J.北京，政法论坛，2005（2） 4帅海香.我国农村土地征收补偿法律制度的问题与对策J.法学杂志，2011（10） 8作者简介： 蒋海灿（1968- ） ，男，浙江省杭州市萧山区人民政府新塘街道办事处。
