1、1寻找新的主体税种营业税改征增值税是当前中国税制改革的主要任务。虽然资源税、房地产税等改革均已列入税制改革总体方案之中，但营改增是最主要的任务，如果此项任务完不成，此轮税制改革就意味着失败。 与此同时必须看到，在分税制实施 20 年之后，中央地方收入支出关系的现状是失衡的。以 2012 年为例，我国中央政府直接支出仅占总支出的 15%，地方政府直接支出占总支出的 85%，2013 年的情况也大致如此。地方财政对中央财政的依赖度过高，已经超过 40%。与此同时，中央财政转移支付的数量和时间难以与地方政府预算支出的数量和时间相匹配，因此必须对中央地方收入支出关系进行调整。调整的目标是，中央仍然要实
2、行对地方财政的控制，地方仍然要依赖中央财政，但是依赖度以 20%为宜。 若恢复中央地方财政关系的平衡，第一个措施是中央增加事权和支出责任，但是这项调整目前还在研究之中。比如有建议认为社会保障体系本应由中央承担，而目前我国仍然实行的是分省统筹，应该上收中央。同时有建议认为法院、检察院系统也应全部垂直到最高人民法院和最高人民检察院，包括公安也可以增加由公安部直属的警察力量。 但是到目前为止，这几个领域的调整尚未形成共识，目前仍然是维持现状。其他中央上收事权和支出责任的项目和支出规模都不大，不足以解决中央地方财政失衡的格局。第二个措施是中央向地方下放财力，2此项措施正在研究之中，下放何种财力，下放多
3、少财力，如何下放均在讨论之中，尚未形成共识。 到目前为止，现行营改增的增值税 100%归地方所有，形成增值税的两种分成制度，一种是 75%、25%分成，另一种是 100%归地方。这两种分配机制不可能长期维持。 继续推进营改增会加剧中央地方财政关系失衡，这已经成为设计继续推进营改增方案时所遇到的主要障碍。营改增是解决经济发展问题最重要的手段之一，必须坚持在尽可能短的时间内完成。因此，怎样寻找到另外一个财税改革的措施，避免营改增加剧中央地方财政失衡问题，就是现在能够走出改革困境的关键。营业税是现行地方税体系的主体税种，营业税改为增值税并且实行中央地方共享以后，地方税体系就失去了主体税种，这样的税制
4、格局与解决中央地方财政失衡的目标是相悖的，所以必须寻找出新的地方税体系的主体税种。 从目前来看，有三种地方税主体税种方案。第一，把消费税从生产批发环节转到零售环节，与车辆购置税合并划归地方，由地方税务局征收作为地方税的主体税种。第二，把增值税税率从 17%降到 15%，由地方在零售环节对商品和劳务全面开征 2%的零售税作为地方税的主体税种。第三，开征住宅的房产税，将房产税作为地方税的主体税种。 对这三个方案进行综合性分析，第三个方案是最不可取的。目前全国人大正在根据十八届三中全会的决定进行房地产税的立法研究工作，由于在理论上和法理上还存在着许多难以解决的问题，所以估计房地产税立法很难在近期完成
5、。即使完成立法，能否作为地方税体系的主3体税种，也难有定论。 关于第二个方案，目前我国的税制所形成的税源主要来源于生产和批发环节，零售环节征收经验相对不足，征收率也相对偏低。因此，一次性让地方税务局在商品和服务的零售环节全面开征零售税，至少在近期时机不成熟。相比而言，第一个方案从数量上讲有上万亿元的税收收入，划归地方虽然不能解决中央地方财政失衡的问题，但是可以在推进营改增和实行中央地方统一分成制度的同时，避免中央地方财政失衡问题进一步加剧，除此以外，别无他策。 从征收管理方面，可以随着营改增的分步实施，消费税也按照税目实行分步划转地方，由地方税务局在零售环节实施征管。 第一批，可以是地方政府具
6、有牌照管理能力的汽车、摩托车，同时允许地方对房产在交易环节开征消费税，由于汽车、摩托车和房产均实行牌照管理，地方税务局征收能力很强，不必担心税款流失问题。第二批，可以是汽油、柴油，由于已经在零售环节实行了信息化管理，因此地方税务局的征收能力也足以控制税款的流失。其他税目再根据实际情况逐步下放。 从目前来看，这是具有可操作性的，避免由于推进营改增导致中央地方财政关系进一步失衡的唯一可行方案。当然，虽然从总量上消费税可以对冲营改增引起的地方收入减少，但消费税的区域分布在生产批发环节和零售环节有很大不同。财政部需要根据区域分布的变化调整中央对各地转移支付的方式和数量。这也是一个相当困难的工作，但不是
7、不可能完成的任务。 4应当尽快设计进一步推进财税改革的实施方案，此方案由两部分构成，在营改增方面，加快对建筑安装和不动产销售实施增值税，同时将营改增的增值税实行与现行的增值税统一的分成制度。同时第二部分就是把消费税选择上述品目调整征收环节，划归地方。争取在三年到五年内完成全部营改增，包括统一中央地方分成和消费税划转工作，以及中央对地方转移支付方式和数量的调整。 其他税制改革的内容，比如资源税、房地产税立法等，也应加快进行，但这些改革规模小，对整个经济的影响不大，可以在条件成熟时适时推出。其他调整中央地方事权和支出责任的工作，也应加快进行，力争在不太长的时间内将几项应该由中央政府承担的事权和支出责任划转。综上所述，可以在三年至五年内既解决税制改革中的最主要问题，又能够避免中央地方财政关系的进一步失衡，如果调整支出责任的力度加大，还可以有所恢复。在上述财税改革内容中的核心决策是下决心把消费税改革推向前进，只要抓住这个关键点，解决其他几项改革的内容均可协调完成，总体推出实施。此策不用，营改增和中央地方财政失衡问题均无出路。
