1、澳大利亚矿产资源税制改革中的利益博弈分析【摘 要】 文章就澳大利亚矿产资源税制改革的过程和后果，从执政党内部、联邦政府与大中型矿企、联邦政府与地方政府、联邦政府与小型矿企、联邦政府与民众五个角度进行了博弈分析。提出在税改过程中，一定要充分考虑现实国情和各方面的利益，做好充分的社会动员和配套措施，加强宣传，创造一个良好的税收环境；同时也要树立信心，在阻力中前进，寻找一条更有力、更公平、更简洁的税改之路。 【关键词】 利益博弈； 资源税制改革； 资源暴利税； 矿产资源租金税（MRRT） 2012 年 3 月 19 日，历时两年，经过几轮博弈和波折的澳大利亚资源税改革法案获得议会通过。此次资源税制改
2、革曾导致澳大利亚政坛的巨变，成就了这个国家历史上首位女总理，这充分凸显了利益博弈对政治经济的巨大影响，正所谓“政治是经济的集中表现，利益是社会成员政治行为的动因” 。我国正在进行矿产资源税制改革的攻坚战，改革是利益的重新调整，其背后利益集团的博弈对改革的进展、走向和结果影响很大。澳大利亚是一个成熟的市场经济国家，其税制改革是在法治轨道和相关利益集团充分博弈情况下进行的，能够做到科学合理和与时俱进，就其相关利益集团的博弈情况进行深入分析，对我国现行的矿产资源税制改革具有十分重要的启示意义。 一、澳大利亚矿产资源税制改革引发的政坛变革 （一）澳大利亚矿产资源税制改革背景 目前我们所处的时代是资源经
3、济时代，矿产品价格暴涨并长期处于高价位，矿业公司利润率崎高，但资源国或社会从矿业繁荣中没有分享到多少红利，资源国政府收支问题日益严重。在矿业繁荣（矿产品价位高）时期，分享资源红利是正当的，毕竟矿产资源是属于整个国家的，这在国际上也早有先例：美国 20 世纪石油危机期间的暴利税，英国和加拿大对权利金的调整，石油输出国组织（OPEC）在 20 世纪 70 年代限制石油生产来提高石油价格（向消费国征收所谓的“OPEC 税” ） 。本轮矿产品价格高涨期间中国对石油收入征收了特别收益金，委内瑞拉也于 2011年 4 月底下调石油暴利税起征点并上调税率（最高档税率达到利润的95%） 。其实在资产阶级革命时
4、期，就有了土地红利理论，美国的享利运动就是政府通过土地税收获得因社会经济发展、土地需求增加给地主带来的土地红利。土地红利是社会价值通过市场机制转移到土地所有者手中，并不是土地所有者的创造，所以政府应以税收形式获得其相当部分。另外，在矿产资源日益稀缺，矿产资源开发利用及其收益分配关系到社会经济发展、收入分配公平与可持续发展的资源经济时代，政府也应以不同的资源税形式获得矿产资源红利，同时降低其他税收或补充社保基金（即税制结构优化） 。 （二）政坛变革的导火线矿产资源税制改革 Alt 在 1983 年就指出：“税收政策是某种十分难以把握的、有很大政治风险的决策，如果此言不虚，那么，在位的政治领袖在选
5、择时，可要多加盘算了。 ”显然陆克文并没有意识到这句话的深刻内涵，2010 年 5月澳大利亚财政部公布资源暴利税。根据这一方案，自 2012 年 7 月 1 日起，澳大利亚政府将面向全部非可再生能源领域征收高达 40%的暴利税，并将对矿业公司根据吨位征税变成根据利润征税，此举成为澳大利亚政坛变革的导火索。陆克文政府没有充分考虑到利益集团的博弈能力，再加上陆克文本身操作失误、动员不够、缺乏协调、行动草率等原因，最终导致其被迫退出选举，他所推出的资源暴利税（RSPT）也随之流产。 （三）政坛变革的后果 伴随陆克文政府的下台，相对于其强推“资源暴利税” （RSPT）的做法，现任总理朱利亚吉拉德努力减
6、少与业界矛盾，取消了为新税造势的政府宣传活动，并在陆克文政府税改的基础上明确了转移支付的力度，提出将矿产资源租金税（MRRT）税款用于降低企业所得税，企业所得税从原来的 30%降至 29%；提供 60 亿澳元资金用于公路、铁路和港口建设，从 2020 年起增加对退休储蓄的支出，从目前退休收入的 9%提至 12%。这些配套政策进一步缓和了矛盾，为新税制的最终通过起到了重要的作用。除税率较“资源暴利税”的 40%低 10 个百分点外，新税收方案还规定，矿产企业向州政府缴纳的“权利金”将通过联邦退税等方式获得税收抵免，以避免联邦和地方双重征税，并且新方案仅适用于年利润额在 5 000万澳元及以上的铁
7、矿和煤矿企业。 矿产资源租金税（MRRT）充分满足了矿业巨头的利益诉求。据澳大利亚国库部公布的数据显示，较之“资源暴利税” ，预计矿产资源租金税（MRRT）将使澳大利亚财政在 10 年间少收入 600 亿澳元。不过，新税收方案并未涵盖州政府今后可能上调“权利金”征收标准的情形。这使联邦政府陷入两难局面：如果联邦政府继续按照新标准为企业提供税收抵免，则联邦财政将进一步受损；否则，矿业界将拒绝这一税收方案。 权衡利弊后，按照修订后的矿产资源租金税（MRRT）方案，联邦政府将为一切现行及今后的权利金提供税收抵免，并且今后将着手限制州政府提高权利金的行为。这意味着，联邦政府既不会让矿业巨头利益受损，也
8、不会为州政府无限制提高税率买单。至此，改革锋芒直指州政府的税权。 二、澳大利亚政坛变革的深层次原因利益各方博弈分析 税收的征多征少，如何分配，关系到摆平社会各阶层、各地区之间的利益。无论税收负担是提升还是减低，都是利益的重新分配，都关系到相关各方和每个社会成员的切身利益，税制的改革，更是如此。税收的调整不可能做到帕累托改进，如何平衡利益受损者更是政治问题。无论是主张调整的还是反对调整的，都代表着相关利益集团、阶层和相关地区的利益，旗下都聚集着一群人，而这群人就是他的政治基础、选票。可以毫不夸张地说，税收的背后就是政治，税制改革的背后充斥着政治和利益的博弈。 澳大利亚的矿产资源税制改革也是一样，
9、这次政坛变革，从表面上看只是工党在大选前的一次政治行为，矿产资源税改是导火线，而这政治行为和导火线的背后却是暗流涌动的政治和利益博弈。 由于澳大利亚是世界上首屈可指的矿业大国，铝矾土、铅、镍、银、铀、锌、钽的探明经济储量都居世界首位，也是重要的石油、铁矿、煤炭的生产国和出口国，工业也以矿业生产为主，因此矿产资源税制改革的影响范围之广泛和深远不可估量。此次政坛变革背后的政治经济博弈利益相关方主要有以下几方：联邦政府、大型矿业企业、中小矿企、非矿中小企业、各州地方政府、社会公众（尤其是中低收入者、矿业就业群体以及持有矿企股票者） 、竞争性政党等。他们都有各自的利益、理由和各自的博弈资本，联邦政府代
10、表着国家和全社会利益，它以其资源禀赋在世界市场上的垄断能力作为博弈资本，而矿业公司则以其在矿业投资市场上的垄断能力相博弈。陆上的矿产资源在法理上是地方政府的，但联邦政府将暴利归全社会所有也有法理依据，两个法理依据有冲突，需要协调。而博弈主要存在于联邦政府与其他各方之间，当然，执政党内部也存在着博弈。以下是对利益博弈相关方的具体分析。 （一）执政党内部博弈 作为竞争性的执政党，之所以敢于出台如此重大的税改政策，并预期会获得社会支持，就在于此次税改政策中提出了税改收益将用于降低企业所得税、增加退休储蓄支出以及用于公共设施建设等内容，这些提议是有利于澳大利亚全体社会成员的。 然而事与愿违，陆克文的政
11、策一出，遭到了矿业公司、民众以及反对党的一致抵制，陆克文及其工党的支持率在一个月内骤跌了 14 个百分点，降至 45%；而不支持率则激增到了 49%。这是自 2007 年大选以来，历史最低的民意支持率，工党决定让吉拉德替换陆克文，就是为了挽回颓势，为大选做准备。工党内的中左派在党内展开博弈，说服其他派别支持吉拉德，于是才有了澳大利亚二战后最大的一次政坛变革，并产生了历史上首位女总理。 （二）联邦政府与中大型矿企的博弈 针对陆克文的资源暴利税（RSPT）反应最大的就属矿业企业了，他们极尽全力阻击此税。其反对的理由如下：第一，企业所得税不应该有行业差别，而资源暴利税（RSPT）明显是针对矿业企业“
12、暴利”征收的，其他行业也会有暴利，RSPT 却只在煤炭和铁矿石行业施行，因此这种政策带有歧视性；第二，一旦开征资源暴利税，会降低矿山投资者的投资回报预期，投资者就会另辟蹊径，到其他资源国进行投资，进而严重影响了澳大利亚经济的长期发展；第三，矿业协会向联邦政府提出警告谨防“税收攫取”取代真正意义上的税收改革与矿区使用费改革。 面对在澳大利亚举足轻重的矿企的压力，联邦政府在资源暴利税（RSPT）的基础上提出了矿产资源租金税（MRRT） ，新方案将铁矿石和煤炭的矿产资源租金税（MRRT）税率由暴利税的 40%降至 30%，规定各州政府对采矿企业征收的权利金可以从矿产资源租金税中抵扣，并将 5 000
13、万澳元的全年铁矿石及煤炭业务资源利润设定为征税门槛。可以看出，吉拉德政府的税制比陆克文的税制主要是税率和起征点上对大中型矿企的让步。必和必拓、力拓和 Xstrata 对此表示：政府新的拟议符合该行业的核心原则，在税制改革上取得了重大进步；公司会继续与政府一道修缮此次税改，以使其不妨碍澳大利亚矿业的国际竞争力；Xstrata 指出修改后的税制是可以接受的结果，希望政府能够尽快制定详情，结束任何不确定性。作为响应，Xstrata 当即恢复了本已宣布搁置的昆士兰州西北部铜矿地下扩张项目，并将对价值 60 亿澳元的煤炭项目进行重审。 澳大利亚联邦政府和矿产企业围绕这一改革方案展开充分的博弈，在联邦政府
14、大幅度妥协的情况下，必和必拓等矿业巨头勉强点头，支持推行矿产资源租金税（MRRT） 。 （三）联邦政府与州地方政府的博弈 基于联邦制下的地方自治制度，澳大利亚联邦政府和地方政府之间事权与财权分立，在税收上实行分税制，根据澳大利亚的法律，陆上资源为各州或私人所有，一般是公有地上的为州或地方政府所有，私人土地下的为私人所有，海洋大陆架上的为联邦政府所有。这些是地方与联邦中央博弈的法理基础。 近十年来，在新兴经济体对矿产品强劲需求支撑下，澳大利亚经济实现了由“骑在羊背上”到“坐在矿车上”的转换，对矿产业依赖度日益增加。然而，矿业做大之际，也培育了像西澳州地方实权派这样的既得利益集团。在选举政治框架下
15、，这些富可敌国者有足够能量阻碍改革前进。矿业税费在澳大利亚联邦和州政府收入中占有十分重要的地位，由于资源分布不平衡，长期以来联邦和州政府及其背后的利益集团围绕矿山税权和税制改革不断展开博弈。 按照澳大利亚联邦法令，地方各州须向联邦缴纳一定数额商品服务（GST） ，而后再由联邦支付委员会在各州间统筹划拨，用于支持地方基础设施建设等领域。目前这一税种的总规模大约为 500 亿澳元。工党政府试图将这一税收变成遏制州政府税权的筹码，如果西澳大利亚州和昆士兰州等矿业大州擅自提高上调“权利金”征收标准，联邦政府将截留其基础设施建设经费。作为回应，矿业大州就曾提出把地方基础设施基金这一项目独立于商品服务税系
16、统，从而在基础设施建设方面获得独立资金使用权。这一提议显然不能为联邦政府接受，联邦政府的“矿产资源租金税”改革思路一公布，立即引起矿业大州的强烈反对，表示不能接受联邦政府干涉州政府的征税权力。为缓解紧张关系，工党政府竭力安抚矿业大州，除了将把新矿业税产生的财政收入投资于为小企业减税、改善医疗条件等方面，还会将相当一部分财政经费投向西澳和昆士兰等矿业大州。 （四）联邦政府与小型矿企的博弈 新的矿产资源租金税（MRRT）方案为两拓和 Xstrata 等大中型矿企提供了便利，但忽略了小矿商。因为政府设定缴税的利润门槛是 500 万澳元，其仅仅适用于中等规模的矿业企业，而非小矿商。新税制不利于小型矿业
17、集团，由于大矿商的资本成本更低，所以该税制更有利于它们。中小矿业主不断推出了反对政府矿业税的宣传活动，并表示此举并不是为了终结该税，而是希望能对矿业税有所改革，以便其适用于利益各方。 （五）联邦政府与民众的博弈 陆克文政府原本以为推行的政策会惠及人民大众，一定会得到民众的支持，而忽视了与矿企相关的民众（矿业就业全体以及持有矿企股票者）的利益诉求，令政府没想到的是，很大一部分澳大利亚民众也抱怨资源税新政。一份来自尼尔森的民意测验显示，有超过 47%的澳大利亚民众对新税制持“反对”意见。在澳大利亚，很多人都与矿业公司紧密相连，比如直接或间接地买了矿业公司的股票。中产阶级也普遍认为，这一方案对矿业行
18、业过度索取，不利于长远发展。 澳大利亚矿业协会做的一份民意调查也显示，21 家在澳的主要机构投资者认为，无论从短期还是长期看，新的资源税制都将对澳大利亚资本市场和实体经济产生非常不利的影响：阻碍了潜在国际资本进入澳大利亚，现在和未来的投资都遭重创；可能出现国家主权风险及造成人们对资源产业的误解等（特别要强调的是：民众整体上是支持的，否定工党不会出台“自杀政策” ；47%反对中，有相当部分是不理解造成的，还有是既得利益中人） 。 三、澳大利亚矿产资源税制改革的利益博弈对我国的启示 马克思在1848 年至 1850 年的法兰西阶级斗争中曾指出在法国历史上，酒税的恢复和废除对法国政权的更迭产生过巨大
19、的作用，拿破仑垮台的最大原因就是恢复酒税。当今世界，因为税收引起的对分配不公的不满，有的表现为暴力反抗，在西方国家，如 20 世纪 90 年代，英国首相撒切尔夫人推行的人头税政策引发街头暴乱，从而导致一届政府下台，这方面的例子不胜枚举，几乎从西方国家政府（包括地方政府）的每次更迭中都可以找到直接或间接的税收因素。 税收有着自己的独立属性和运作规律，若违逆这种属性，就会搬起石头砸自己的脚。看似温顺的税收，其实并不容易驾驭，它像水，能载舟，亦能覆舟，某种意义上，亦可以说一个国家的繁荣、富强与衰落是成也税收败也税收。目前，我国正在进行包括矿产资源税改革在内的一揽子税改计划，因此我们要深入借鉴澳大利亚
20、税制改革过程中利益集团博弈的启示，前车之鉴，后事之师。以下是可以借鉴的几点启示： 一是政府在制定税收政策时，一定要充分考虑到企业的承受能力，给企业留下充足的发展空间。2007 年以来，我国关于资源税改革的呼声很高，改革的内容主要是把资源税税率提高到 10%，并将现行的“从量计征”改为“从价计征” 。然而改革前一定要充分考虑到资源型企业的承受能力。自 2010 年 6 月 1 日起，新疆实行原油、天然气资源税从价计征，税率为 5%的税改，这次改革试点没有把煤炭产品包含在内，就是充分考虑到了煤炭企业的承受能力。 二是税制改革是利益关系的再调整，而利益关系的调整是一个国家最重要的政治问题。因此，资源
21、税改革必须在法治轨道上依法进行，并充分反映不同利益群体的意见和诉求，这样才能既保证有利于全社会整体利益的税制改革方案获得通过，又能合理调节不同利益群体的利益关系，使税制改革方案顺利实施。 三是资源税制改革的顺利进行，有赖于充分的政治协商和成功的舆论动员。从理论上讲，陆克文政府的 40%RSPT 方案并非没有可行性，尤其是在矿产品价格长期高企、矿业公司长期获得资源暴利的矿业繁荣时期，40%的资源超额利润税是合理的。比如在上一次矿业繁荣和此次矿业繁荣时期，许多国家征收的石油暴利税都非常高。显然陆克文政府的失败，有第一次把暴利税延伸到煤炭和铁矿的原因，更重要的原因在于陆克文政府缺乏政治协调能力和没能进行充分舆论动员，从而被既得利益集团成功阻截。 四是我们这次的矿产资源税制改革，实质上是中央或其代理人的央企要求地方政府让利，这一点与澳大利亚不同；但澳大利亚联邦政府与
