1、创业支持体系中的荆州市地方政府的主体职能研究摘要：政府创业政策是青年学生创业支持体系中的重要支持体系之一。在对湖北省荆州市进行了抽样调查的基础上，从创业政策系统性角度出发，论文分析了目前地方政府主体职能发挥存在的不足和认识误区，并提出了提高地方政府主体职能在构建大学生创业支持体系中的改进策略。 关键词：政府主体职能；支持体系；发展趋势 一、背景 自党的十七大报告明确提出“实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业”的方针以来，全国上下掀起了一股“全民创业”的高潮，各地相继制定相关的规章制度，拨出专项扶持资金，鼓励广大民众积极投身到自主创业中。为深入贯彻落实党的十七大精神，荆州市实施积极的就业政
2、策，进一步促进创业带动就业。2008 年，荆州市开展了创业促就业全民行动，总结推广了沙市区“百姓创家业” 、荆州区“双联双创”（机关联社区、干部联创业户，创充分就业社区、创信用社区） 、松滋市“11233”（一个创业服务区、一个工作服务站、二个创业培训基地、三条自主创业街、三个创业示范基地） 、公安县返乡农民工回归创业、石首市实施“新市民工程”统筹城乡就业创业、洪湖市积极引进国际援助项目开展对湿地渔民的转移创业培训等基层工作经验。2009 年荆州被确定为首批创建国家级创业型城市以来，以创新促进创业，以创业带动就业稳步推进创建工作。 近年来，为认真贯彻落实中省各项扶持创业促进就业政策，市政府先后
3、出台了关于进一步做好扶持创业和促进就业工作的实施意见 、荆州市国家级创业型城市创建工作方案等文件，对全市创业促就业和创建工作进行统筹安排和部署。建立健全了扶持成功创业的创业培训体系，提升实训水平和创业能力。为进一步建立健全创业培训体系，荆州市及时出台了荆州市创业培训师资管理办法 ，并建立了全市统一的创业培训师资团，为建立健全荆州市创业服务网络，强化创业指导，完善创业服务，各地均成立了隶属劳动保障部门的创业指导服务部门，专为城乡劳动者自主创业提供创业培训、项目查询、政策咨询、创业见习、开业指导、小额担保贷款、后续跟踪服务等“一条龙”创业指导服务。 据统计，至去年，全市新增创业 4338 人，带动
4、就业 17706 人。调查显示，目前荆州创业促就业及创建工作总体状况良好，各项工作正按照国家级创业型城市创建要求和目标有序开展。基本建立了创建国家级创业型城市的组织领导体系，统筹规划和管理创建工作。逐步完善了推动以创业带动就业的政策扶持体系，不断优化创业环境。 二、当下荆州政府的创业支持体系概况 为深入贯彻落实党的十八大精神，实施就业优先战略和更加积极的就业政策，促进以创业带动就业，推动经济社会更好更快发展，就进一步深化创建国家级创业型城市，荆州市政府颁发了关于深化创建国家级创业型城市等一系列政策支持体系。 （一）创新和落实创业扶持政策 （1）加大财政扶持力度。设立创业引导资金，扶持创业项目的
5、启动、孵化。 （2）落实税收优惠政策。各级税务部门要牢固树立“不落实税收优惠政策也是收过头税”的理念，凡是符合政策规定条件的，要不折不扣执行到位。 （3）加大规费减免力度。工商、环保、卫生、交通、公安、质监、新闻出版、物价等部门要进一步清理涉及创业项目的相关收费，凡符合规定的创业项目，一律免收管理类、登记类、证照类行政事业性收费。 （4）放宽市场准入。进一步深化市场主体增量行动，按“非禁即入”和“能试则试、能放则放、能宽则宽”的原则，实施创业主体“零限制” 。（5）建立创新小额担保贷款机制。支持以个人和小微企业为放贷主体的小额贷款公司、村镇银行、资金互助社等中小金融机构的发展。个人小额担保贷款
6、的贷款额度不超过 10 万，对合伙经营或创办小企业的可按每人 10 万以内、总额不超过 50 万的额度实行捆绑式贷款。贷款的期限最长为两年，到期无力还款的，可申请展期一年。在 2003 年政府主导的小额贷款总额为三百多万，而到 2012 年小额贷款总额达到了 3.6 亿。在鼓励青年创业方面，政府对于贷款扶持的力度在逐渐加大。 （6）多渠道开发创业孵化基地。加快各类创业基地和园区建设，五年内在全市建成一批国家级、省级和市级重点创业孵化基地。允许将家庭住所、租借房、临时商业用房等作为创业经营场所。 （二）优化创业环境 （1）改善行政服务方式。建立创业登记证制度，本市创业人员均可申请办证，凭证享受税
7、费优惠、规费减免等扶持政策。建立创业绿色通道，按照“一门受理、转告相关、并联审批、限时办结”的要求，提供项目审批、工商登记、税费减免、小额担保贷款、创业培训、创业指导等“一条龙”服务，并对符合规定的申请事项实行通过性审核。并且积极推进创业孵化基地建设，鼓励创业孵化基地为高校毕业生提供良好的创业场所和服务，对自主创业的青年给予场租、水电费补贴。 （2）创造公平创业环境。取消对各类创业主体的歧视性身份限制、行业限制，实行同等待遇。引导民营企业联合抱团，通过各种商会、企业家组织、专业合作社等形式，形成民间企业联盟。 （3）健全创业信用体系。建立企业信用档案库和创业主体个人信用档案，实行信用备案查询制
8、度。 （4）营造崇尚创业氛围。以激活创业主体、弘扬创业文化、增强创业本领、树立创业典型、传播创业经验为重点，广泛开展创建国家级创业型城市宣传。 （三）改善创业服务 （1）多层次培育创业服务主体。按照服务主体多元化、服务组织一体化、服务供给均等化要求，分步骤、按需求完善创业服务主体、内容和方式。 （2）进一步创新服务内容。按服务方式多样化、服务手段信息化、服务过程精细化要求，针对不同创业群体的需求，有序拓展创业服务机构功能，延伸创业服务链。 （3）分类开展针对不同群体的创业扶持。实施分类帮扶各类群体创业计划，工会、共青团、妇联、残联、工商联、个体私营协会及贸易促进会等组织要针对失业人员、归国人员
9、、退伍军人及妇女、残疾人等群体特点，制定专项创业帮扶措施。 （4）健全公共创业服务绩效评价反馈和考核机制。将公共创业服务纳入社会管理体系，实现公共创业服务与网格化社会管理有机结合，增强服务的有效性。 （5）加强组织保障。各级党委、政府要将深化创建作为改善民生的着力点，将以创业带动就业工作纳入经济社会发展规划，摆上政府工作重要位置。 （6）明确责任分工。进一步明确各地各部门创建责任分工，加强部门之间的工作配合，健全高效、统一、协调的工作机制。 （7）强化督办考核。把深化创建作为年度重点中心工作，纳入县（市、区）和市直部门重点工作年度考核范畴，将创业带动就业工作纳入领导干部绩效考核指标体系。 （四
10、）创新之处 （1）荆州市政府对于创业政策的三大突破。第一大突破，荆州作为湖北省的重点创业扶持地区，在国家规定的小额贷款总额为两万元时，荆州市政府在 2007 年率先提高到 5 万。为创业者提供了更多的资金支持，同时积极争取市人社局，市创业担保有限公司支持，扩大与金融部门的联系面，与金融部门开展广泛合作，开创全区创业促就业工作新局面。 第二大突破，建立国家级创业指导服务中心进行创业孵化，成为第一个将创业服务指导中心作为人力资源和社会保障局的二级单位的地区。荆州市创业指导服务中心成立于 2011 年 6 月，属公共创业服务机构，内设综合科、创业培训科、指导服务科、项目开发科、基地建设科等科室，主要
11、职责是为城乡创业者提供优质高效创业指导服务，鼓励、引导、扶持劳动者成功创业并带动更多就业。中心创业培训教学条件优良，各类设施齐全，全面引进国际劳工组织 SYB 创业培训技术和大学生创业培训四级课程体系，配备先进的互动体验式创业教学辅助平台。 第三大突破，为了认真贯彻落实荆州市委关于 “政府促进创业，社会支持创业，百姓自主创业”的方针，推进全民创业，各县市区在创业活动中整体联动，使荆州市每个县市区都具有自己的特色，例如洪湖市积极引进国际援助项目开展对湿地渔民的转移创业培训等基层工作经验等等。 （2）国家级创业指导服务中心进行创业孵化。荆州高新区创业服务中心成立于 2001 年 10 月 28 日
12、，开发区创业服务中心的建立为创业者提供了资源的支持。不仅为创业者提供的低价的厂房、共享的资源，还提供了一个相对安静的创业环境。2003 年 12 月被科技部认定为国家级创业中心，2007 年 3 月被湖北省经济委员会、湖北省中小企业发展局评为湖北省中小企业示范基地，同年 5 月被科技部认定为初创期小企业创新项目服务机构，是荆州市科技成果转化和技术创新的重要基地。 三、创业成果 （一）创业明星企业。在荆州政府的政策支持下，荆州市的创建国家级创业城市取得了很大的成功，涌现出一大批成功的创业案例。荆州市最为典型的创业企业就是荆鹏软件园，它最初是由长江大学的教授在荆州开发区创业服务中心进行科学研究。成
13、立于 1998 年的湖北荆鹏软件开发有限公司，经过荆州开发区国家级创业中心的孵化，从小到大，已经成长为一家综合性的 IT 集团公司，是通过了省信息产业厅和科技厅认证的软件和高新技术企业。主要从事软件开发、电子商务、电子政务、是湖北省授予的双百科技型企业。该公司投资 2000 万元兴建的荆鹏软件园将主要用于生产汽车导航仪、软件开发、电信增值服务等领域，该项目投产后，将成为荆州市最大的 IT 行业研发中心，预计年销售收入过亿元，实现利税过千万，并能够积极推动荆州市软件产业的发展。它是在荆州开发区孵化成功的典型，它的成功也带动了荆州市的就业。 （二）创业明星个人。经调查显示男性和女性的成功方式有所不
14、同，下面就是我们对 12 位女性创业者和 88 位男性创业者的成就高低及他们各自创业的特点进行比较。 在政府的政策下，有一大群创业者获得了自己的成功。在荆州市全民创业的大潮中，有一位弄潮儿，他叫赵勇，松滋市芙蓉园大酒店老板。2007 年 3 月，赵勇得知市委、政府全民创业的号召后，回报家乡，当即和市创业办、市工商局联系，咨询有关政策，当了解到个体工商户“二次创业”申请绿卡后，成立了松滋银海米业有限公司，为当地 350 名居民解决了就业问题。 四、不足之处 （一）政策宣传力度不够 自 2008 年以来，荆州政府陆续出台多条扶持创业的政策。在走访调查过程中，66%的民众对出台的政策了解较少，说明宣
15、传力度还不够，好的政策没有普及到大多数民众之中。根据调查问卷所得出的数据可知，18.4%的市民表示经常关注很清楚政策，23.3%的市民偶尔关注比较清楚，32.3%的市民不太愿意主动了解，38%的市民完全不清楚（如下图所示） 。政府一直致力于鼓励创业，但是创业成效并没有取得理想中的效果，所以，政府相关部门应该加大宣传力度，让全民了解国家政策。 （二）全民创业意识不强 据调查，38%当地民众对于国家出台的青年学生自主创业的相关政策不清楚，另外 32.3%的当地民众不愿主动去了解。64%的当地民众认为刚毕业并积累几年经验的人最适合创业，而且他们对于创业的概念比较模糊，53%的民众认为只要有经营活动都
16、叫创业，但真正意义上的创业却并非如此。 受到传统经济发展、社会形态的束缚，地方民众对于自主创业的意识不强，人们的收入来源一般是事业单位工作以及加盟店面。很少有人自主研发自主创业而且创业还受到年龄的限制，随着年龄阶段的逐步加大民众创业意识越小。 （三）创业融资渠道缺乏 青年在创业初期，最大的问题通常是资金缺乏。政府方面虽然出台了许多普惠政策，但是创业者要想享受到政策，必须要满足一定的条件，例如：创业者必须拿到工商营业执照税务部门登记证，与此同时，创业者要拿到小额贷款还需要担保人，并且担保人必须是公务员或者有事业单位的人，这对于许多想创业的贫困青年设下了很大的障碍，导致对于很多创业者来说资金缺乏问
17、题还是没办法解决。 五、完善措施 （一）引导民间资本参与 政府引导基金是指政府作为间接投资者，主要通过参股创业（产业）风险投资基金，间接实现对实体经济的股权投资。荆州市创业（产业）投资引导基金的设立，是荆州市财政部门服务“壮腰工程”的重大工作举措，将吸引大量社会资本投资我市工业企业，特别是战略新兴产业和科技型中小企业，为提升全市工业技术水平、调整产业结构、缓解融资困难发挥积极作用。一是发挥政府引导投资方向的作用，引导创业（产业）资本向重点扶持和鼓励的产业领域聚集，加快荆州市重点产业的发展；二是通过创业（产业）投资企业的专业化、市场化运作，培育和壮大一批成长型企业和早期创新型企业，从而优化资源配
18、置，调整经济结构、促进自主创新；三是发挥财政资金的杠杆放大效应，扶持一批创业（产业）投资企业，推动形成创业（产业）资本在荆州市内的集聚，壮大创业（产业）投资行业的规模。 （二）进一步降低创业门槛 （1）贷款担保要求会有所降低并且将扩大小额贷款担保基金规模并由政府出面做担保人担保一定数额的贷款。 （2）规费减免政策进一步落实。进一步清理涉及创业项目的相关收费，凡符合规定的创业项目，一律免收管理类、登记类、证照类行政事业性收费，争取实现对所有创业主体登记“零收费” 。 （3）放宽市场准入。进一步深化市场主体增量行动，按“非禁即入”和“能试则试、能放则放、能宽则宽”原则。 （4）放宽企业住所、个体工
19、商户经营场所登记要求，允许申请人将居民住房用作住所、经营场所登记。企业、个体工商户申请登记时提交住所、经营场所产权证明有困难的，可由房产管理部门、街道办事处、居委会、村委会等有关方面出具使用证明，降低反担保门槛。创业扶持对象在信用社区内从事创业活动，经信用社区推荐的，可取消反担保。 （5）放宽对注册资本缴付方式的限制。进一步落实公司注册资本分期到位的管理规定，在法定的期限和数额内，股东可以通过章程自行约定出资额和出资时间，不要求所有股东在出资周期内同步出资。 （6）放宽项目建设的市场准入。支持国家产业政策鼓励项目和我省区域发展重点项目早开工、早建设、早投产，对企业申请登记的项目涉及前置审暂时无
20、法提交前置审批文件、证件的，工商部门根据申请，可以将其经营范围核定为 “XXX 项目的筹建” ，并注明“筹建期间不得开展生产经营活动”和营业执照有效期。项目筹建涉及安全、环保、节能审批的除外。 （三）继续优化创业环境 荆州开发区创业服务中心着力打造环境，全面拓展孵化接纳空间、提升孵化能力、拓展孵化功能，提高了企业入住率，创业服务中心着力打造环境。将规范院内企业各项管理制度，对孵化楼进行维护，整治创业服务中心院内的办公环境和治安环境，改善孵化条件。另一方面，将进一步规范创业中心服务窗口的各项服务流程，不断推行创业中心服务窗口的标准化，由一个只为企业提供简单物业服务的物理空间载体，已经发展成为能集聚各种创新要素的“吸盘” 、整合各种创新要素助力科技成果产品化的“转化器” 。
