1、地方政府债务风险管理的国际经验以及对我国的启示【摘要】2008 年全球金融危机爆发后，欧洲主权债务危机逐渐浮出水面且愈演愈烈，这引发了人们对地方政府债务风险的担忧，而我国自从 2009 年中央政府的 4 万亿投资计划以来，地方政府债务规模进一步加大，风险逐渐暴露，分析各国对债务风险进行管理的经验，可以对我国地方政府债务风险进行有效管理提供借鉴。 【关键词】地方政府 债务管理 国际经验 启示 2010 年以来，中国宏观经济增速明显下降，通胀压力巨大，中国经济正在经历着二次探底的过程，地方政府债务风险的加大甚至可能爆发地方债务危机，这会造成债务挤兑，严重破坏政府公信力。因此对地方政府债务风险进行管
2、理是极其有必要的，对国际经验的分析对我国解决这一问题有很好的借鉴意义。 对于地方债务风险管理，国内外学者都做了大量研究。Francisco Bastida 等（2013 年）从选举周期的角度，选取 238 个西班牙地方城市的面板数据进行实证分析，得出地方债务风险管理与选举周期有关。1Gang Fan，Yan Lv（2012 年）通过衡量“整体公共债务风险” ，特别指出要建立地方政府债务风险管理的法律框架。2Mark Gilbert，Richard Pike（2008 年）研究了加拿大的地方政府债务融资问题，认为信用评级对市政借款安排有重要影响。3李萍（2009 年）4依照各国政体、历史文化传统
3、以及金融市场发展程度的不同，将不同国家地方政府债务的风险管理分为四种类型。马金华、李国峰（2010 年）在分析了我国对地方债监管不利的原因的基础上，并借鉴国外经验，从立法、财政、信息化等方面对地方债监督机制提出对策。5在此，本文将以政体以及经济发展程度的差异为分类标准，分别介绍国外地方政府债务风险管理的情况。 一、联邦制和单一制政体 政体有联邦制和单一制之分，这主要是受各国历史文化传统的影响，在联邦制国家，地方政府往往拥有较大的自主权，表现在债务风险管理上就是，地方政府及其权力机关可以自行决定辖区内的政府债务管理机制；在单一制国家，中央政府对地方政府的债务风险管理权限进行集中，地方政府缺乏对自
4、身债务风险管理的自主权。 （一）联邦制国家的债务风险管理以美国为例 美国是最典型的联邦制国家，州政府对债务的管理具有很大的自主性，并且还拥有发债权，在美国，地方政府主要通过发行市政债券、银行借款和融资租赁等形式进行债务融资，6因为市政债券的利息收入可以免缴联邦或州所得税，所以市政债券信用仅次于联邦政府债，成为地方政府融资的最重要形式，截止 2008 年 6 月，市政债券余额为 2.7 万亿美元，占政府总债务比重达 22.1%。7 美国地方政府债务风险管理体制主要是采取制度约束的方式，首先要经专门的审计机构对地方政府发行市政债券的资产负债状况、债务水平、偿债能力等出具审计意见，并且还需要雇佣一名
5、国家认可的“债务顾问”对市政债券发行的合法性、免税待遇等出具法律意见，以保证市政债券合同的执行；其次要经过信用评级公司对市政债券进行风险评估并公布信用等级，确定市政债券公开发行的风险程度。8 （二）单一制国家的债务风险管理以日本为例 日本的单一制政体的确立有着其深刻的历史根源和地理因素，明治维新是一场以日本明治天皇为首的改革者自上而下进行的改革，由于其自上而下的特征，日本建立起了高度中央集权的资本主义国家，此外日本国小贫瘠，多丘陵少平原，又处于环太平洋地震带上，地震频发，这必然要求一个强有力的中央集权政府对经济建设和社会保障提供协调和支持。 2006 年以前，日本的地方债务风险管理比较倾向于行
6、政控制的方式，地方财政法要求中央政府必须承担那些与地方政府有共同利害关系、符合国计民生的公共事业的责任，通过提供经费，这就使得中央政府对地方政府的债务能够进行干预、引导、纠正以及调控。9原则上日本是不允许地方政府举债的，除非得到中央政府的批准，并且设定债务权限指标，由中央的总务大臣及地方的都道府县知事每年对债务的用途进行检查，判定债务使用是否合规，并将检查内容形成报告提交给地方财政审议会，听取意见并进行公示。10“审批制”的建立赋予了中央政府直接控制地方政府举债的权利。2006 年以后，日本开始分权化改革，严格的“审批制”转向“协商制” ，这一改革赋予了地方政府对债务风险管理的更大的自主权，并
7、且地方政府举债时通过协商批准可以获得中央政府给予的优惠政策。11 二、发达经济体与新兴经济体 经济发展程度不同的国家，其银行金融体系、资本市场、监管机制、融资方式、债务风险程度都存在很大的不同，发达经济体相比新兴经济体而言，拥有比较健全的银行金融体系，比较发达的资本市场，较为完善的监管机制，更多的融资方式和渠道，总体上更低的债务风险或者更好的风险预警制度，因此在经济发展程度不同的国家，对地方政府债务风险管理的方式也就存在很大差异。 （一）发达经济体的债务风险管理 美国出现了对市政债券提供保险的专业市政债券保险公司，13对市政债券市场的每一个环节都提供保险服务，这在一定程度上可以减少市政债券发行
8、过程中的信息不对称，同时因为市政债券保险公司在地方政府无法偿还债券本息时承担了偿付义务，这也大大降低了投资者投资市政债券的风险。在美国拥有发达的信用评级市场，美国政府认可的信用评级机构包括标普（S&P） 、穆迪（Moody） 、惠誉（Fitch） ，依靠其发达的保险、信用评级市场，为地方政府债务提供双重保障，这样中央政府对于地方政府债务风险的控制更加合理。 2010 年，希腊、爱尔兰、葡萄牙、西班牙政府债务占 GDP 的比例分别为 140.2%、97.4%、82.8%和 64.5%；到 2015 年，将分别为165%、125%、100%和 85%，意大利的公共债务，相比之下，会在 2012 年
9、稳定在 GDP 的 120%左右。14“欧猪五国”出现的主权债务危机一度导致主权国家濒临破产，很大程度上的原因在于福利水平过高，导致债务规模过大，已经远远超出国家能够承受的债务上限，政府对债务危机的敏感度不够，没有建立起健全的债务风险管理体系，反观同为欧元区国家的法国，对于债务风险的管理，涉及从债务规模、单笔借款，到事前审批、事后监控的各个方面，法国债务更多的是用于投资或建设地方公共工程，而不是用于福利。 （二）新兴经济体的债务风险管理 新兴经济体可以大致分为两类，一类是诸如韩国、南非这样的基本实现工业化的国家，另一类是诸如巴西、印度这样的处于转型期的国家，这些国家的经济发展水平与中国十分相似
10、，这就决定了他们之间的地方政府债务风险存在共性，对我们解决地方债务问题有非常好的借鉴意义。韩国政府纵向上建立起从中央到地方（市、村）的财政管理信息体系，横向上部门间、地区间建立起宏观经济指标、预算编制以及执行管理、资产负债管理以及监察的信息网络，增加整个国家的债务透明度，同时利用监管部门的听证程序参与债务审批过程，并且规定对于地方政府上报举债方案时中央政府必须设置一些债务规模控制的指标。 地方政府举债方式大致分为两种：一是发行地方政府债券；二是向金融机构借款，发展中国家的地方政府更倾向于从中央政府获得直接或间接的贷款，例如在印度，其地方政府债务中中央政府贷款所占份额在自身债务规模的一半以上，1
11、5这就导致地方政府对于偿债一般采取的是消极的态度，因为最后的债权人是中央政府，在无法偿还地方债务时，中央政府会减免或者补贴地方政府，所以地方政府债务几乎不存在信用违约问题。所以印度政府鼓励地方政府采用招标方式发行债券以及采用市场借款的方式筹资，并且对邦政府的担保规定了上限，这样逐渐将地方政府债务推向市场。 三、各国地方政府债务风险管理对我国的启示 有数据显示，我国地方债务有超过一半的比重要在 2013 年到期，2010 年底，有 78 个市级和 99 个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于 100%，16如此严峻的债务形势，如果再不进行及时的风险管理，债务风险将演变为债务危机，影响经济发展。
12、第一道“防火墙”由中央来实现。我国处于经济发展转型期，过早地、过度地将地方债务风险管理权限下放给中央，很有可能导致不良后果，因此中央政府只能适度放权，尤其是外债管理，这牵涉到主权问题，更要严格。因此，借鉴国外经验，我们可以适度放宽地方政府发行债券的规定，这是国际上的普遍做法，在此之前，必须先确定发债所需要满足的指标和条件，并且将这些指标量化到每一级地方政府。 第二道“防火墙”来自于制度。制度包括法律制度和信披制度，制定完善的债务风险管理法规，将地方政府的债务风险置于法律的框架之下。首先在法律制度上，必须做到从债务发起到债务审批，再到举债过程以及事后监管，都有法可依。符合法律规定、获得中央政府认
13、可的债务融资可以纳入中央和地方的财政预算计划，依法享有法律赋予的各种政策优惠，但如果不符合法律规定、没有获得中央政府认可的地方政府债务融资行为不但不能受到法律保障，相反还将由地方政府自己完全承担债务偿还问题。其次在信披制度上，中国的地方政府债务大多数是没有度的，许多地方政府所负债务就是一笔糊涂账，17如此不透明的债务很大可能会引发风险。因此要求提高地方政府债务风险管理的透明度，参照韩国的经验，建立债务信息网络，通过这个平台，将地方政府的资产负债状况、债务偿还进程、综合财务报告公布在网站上，迫使地方政府在进行债务风险管理时坚持审慎原则。 第三道“防火墙”是依靠市场。地方政府举债资金很大部分是通过
14、银行贷款、政府性城投公司的城投债、信托等方式实现的，商业银行股份制改革以后政策性色彩渐淡，地方政府已经越来越难以从银行获得低息贷款，因此地方政府不得不通过市场化运作实现融资。从国际经验来看，担保机构、保险机构、评级机构在降低投资风险上发挥着极其重要的作用，地方政府性城投公司发行城投债可以获得地方政府的财政担保，地方政府举债可以获得中央政府或其他担保机构担保，这样就建立起了良性的担保机制，参照美国的市政债券保险公司，国内也可以建立起类似的保险机构。 三道“防火墙”在事前、事中、事后分别对地方政府的债务风险进行了监督和管理，建立起债务风险预警机制，才能实现对地方政府债务风险的有效管理。 参考文献
15、1Francisco Bastida，Arielle Beyaert，Bernardino Benito，Electoral Cycles And Local Government Debt ManagementJ.Local Government Studies，2013，Vol.39（1） ，pp.107-132. 2Gang Fan，Yan Lv Fiscal Prudence and Growth Sustainability： An Analysis of Chinas Public DebtsJ.Asian Economic Policy Review，2012，Vol.7（2）.
16、 3Mark Gilbert， Richard Pike Financing local government debt in Canada： pooled versus standalone issuesan empirical studyJ.Canadian Public Administration，2008，Vol.41（4） ，pp.529-552. 479李萍.地方政府债务管理：国际比较与借鉴M北京：中国财政经济出版社，2009 年 3 月. 5马金华、李国峰.我国地方政府债务监管中存在的问题及对策分析J.中央财经大学学，2010 年第 7 期. 6许梦博、张岩.地方政府债务问题的
17、国际比较及启示J.求是，2009 年第 10 期. 8彭化非.借鉴日美经验规范我国地方政府融资行为J.国际金融，2011 年第 10 期. 10魏加宁、唐滔.国外地方政府债务融资制度综述J.国家行政学院学报，2010 年第 6 期. 11刘晓凤.美日法地方债制度的变迁及特点J.中国财政，2010 年第 6 期. 12庞德良、唐艺彬.日本地方债制度及其变革分析J.现代日本经济，2011 年第 5 期. 13王玮.美国市政债券发行经验及对我国的启示J.国际金融，2012 年第 10 期. 14Portugals economy，The Economist，Jan15，2011. 15财政部网站.国外地方政府债务管理情况综述EB/OL.http：/ t20080918_76128.html. 16审计署网站.全国地方政府性债务审计结果，EB/OL.http：/ 17刘立峰.地方政府融资研究M.北京：中国计划出版社，2011年 12 月. 作者简介：聂志伟（1989-） ，男，江西丰城人，华东政法大学商学院 2012 级金融学专业硕士研究生，研究方向：金融监管。
