1、对人民银行开展绩效审计的思考【摘要】开展绩效审计，是人民银行内审工作转型的突破口。本文分析了人民银行绩效审计的内涵、目标，阐述了人民银行绩效审计的内容，即资源利用的“经济性” 、行政管理的“效率性”和行政活动的“效果性” 。就如何进行绩效审计评价，提出了要从人民银行的特质从发，正确处理三个要素的辩证关系，建立起人民银行绩效审计评价模型。 【关键词】绩效审计 经济性 效率性 效果性 评价模型 开展绩效审计，是人民银行内部审计发展的新阶段，也是实现人民银行内审工作转型的突破口。在目前的探索时期，笔者力求搁置争议，撇开共性，超越困难，对现阶段人民银行绩效审计的目标、内容及评价进行研究和思考，解析人民
2、银行绩效审计的实现途径。 一、人民银行绩效审计的内涵与目标 （一）绩效审计的内涵 刘家义审计长说：“绩者，成果业绩也；效者，功能效应也。绩效者，成果业绩、功能效应之综合体现也。所以，不同领域，绩效的内涵、范畴是不同的” 。的确，绩效审计从它产生以来，经过各国的实践，至今已形成了一系列概念。笔者力求结合人民银行实际，对绩效审计的基本概念做如下表述：绩效审计就是内审人员通过采取特定的技术和方法，对人民银行履行职责过程中的经济性、效率性和效果性进行监督评价，找出薄弱环节，提出改进意见，促进组织目标实现的一种审计模式，即通常所说的“3E”审计。所谓经济性是指组织经营活动过程中获得一定数量和质量的产品和
3、服务及其他成果，所耗费的资源最少，主要关注资源投入和使用过程中成本节约的水平和程度及资源使用的合理性。效率性是指组织经营活动过程中投入资源与产出成果之间的对比关系。效果性是指组织从事经营活动时实际取得成果与预期取得成果之间的对比关系，主要关注的是既定目标的实现程度及经营活动产生的影响。 （二）绩效审计的目标 审计目标是审计活动的既定方向和期望达到的预定结果，对内部审计而言，无外乎就是通过评价“该做的是不是都做了” 、 “做得怎么样”两个方面来实现审计目的，达到审计目标。 所说的“该做的是否都做了”是指是否按照上级行或本行党委的工作部署及本部门、本岗位的职责要求和制度规定全面履职；至于“做的怎么
4、样” ，回答的角度不同，决定了审计视角也不同，绩效审计关注的则是“做得好不好” ，即指履职效果如何，包括履职能力、工作效率、工作质量、工作效果等。由此可以看出，绩效审计评价已经由“对不对”上升至“好不好” ，由重制度转向重业绩，标志着内部审计进入到更高水平和更高层次阶段。 总之，人民银行绩效审计的目标就是通过审计，指出人民银行经济性、效率性、效果性方面存在的问题，提出改进建议，帮助领导层加强管理，促进人民银行受托责任的全面有效履行。 二、人民银行绩效审计的内容 从上述人民银行绩效审计内涵和目标的阐述中，不难确定，绩效审计的内容就是人民银行履行职责过程中资源利用的“经济性” 、行政管理的“效率性
5、”和行政活动的“效果性” （以下简称 3E） 。这三个要素是绩效审计的出发点，也是落脚点。同时，我们也注意到，对内审人员来说，经济性、效率性、效果性全然是个崭新的内容，究其“到底应该审什么” ，似乎很难一下子与业务直接对应起来.不像其它审计项目，明显针对具体业务，如财务管理、内部控制、风险管理等等，能直观地表达出审计内容，一看就知道审什么。由于 3E 的业务指向性不是很清晰，内审人员常有无从下手的困扰。因此，在审计内容上，首先是要能准确说明人民银行行政行为的经济性、效率性、效果性的具体情况，即业务和管理活动怎样体现出 3E，3E 怎样与业务实现契合与衔接，说到底，关键就是要解决 3E 与业务的
6、关联性问题。实际上，这也是一个审计取证的导向问题，否则，审来审去，还是跳不出合规性审计的圈子。 三、人民银行绩效审计的评价 目前，开展绩效审计最直接的难题来自于概念和评价标准。所以，如何进行 绩效审计评价是摆在我们面前的重要课题。在绩效审计起步阶段，笔者认为关键要解决这样三个问题：首先是要考虑人民银行经济性、效率性、效果性的特质，再次是要理解和把握三个要素的辩证关系，在此基础上，尝试建立人民银行绩效审计评价模型。 （一）人民银行经济性、效率性、效果性的特质 人民银行作为非营利性机构和国家宏观调控部门，其经济性、效率性、效果性有其自身的特质。一是难以量化的特点。人民银行从事的是非物资生产活动，绝
7、大多数职能和目标无法用货币价值衡量，同时，很多工作效果看不见摸不着，没有明显的数量特征；二是具有不对称性。人民银行资源投入（人、财、物）与产出（政策和服务）具有不对称性，很难直接进行计量比对；三是资金使用的综合性。作为财政预算单位，人民银行按规定使用划拨的财政资金，但这部分资金由分支机构集中统一使用，综合保障本单位各项工作目标的实现和机构的正常运转，无法按职能或业务来划分资金投入情况；四是目标的多元性。人民银行的目标往往比较复杂和多元，从一个分支机构来看，除了执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务三大职能外，还有货币发行、反洗钱、征信等多项职责目标；其内部职能部门也存在多元目标的情况，如征信
8、业务就有征信数据管理、信用体系建设、征信宣传等履职目标。这种目标的多元性增加了评价的难度。基于上述特质，内审人员要谨慎选择审计项目，并综合考量定性评价和定量评价方法的运用。 （二）经济性、效率性、效果性三个要素的辩证关系 绩效审计的落点，自然是被审计对象的经济性、效率性和效果性，那么，如何把握和认识 3E 之间的辩证关系对绩效审计评价至关重要。实践中，我们会遇到这样的情况，为了实现一项工作目标，常常要在经济性、效率性、效果性三者之间进行分析、判断和取舍。最理想的结果当然是在既经济节约又高效率的情况下实现预期目标的效果。但是现实往往不是理想化的。如果一味追求经济、节约或单纯追求高效率，所实现的结
9、果就会差强人意；而为取得最佳结果不管效率高低、不顾资源情况，势必会造成浪费。这些做法都是不妥的。所以，经济性、效率性、效果性三者之间有区别，又相互联系、相辅相成。 先从三个要素的逻辑关系看，经济性、效果性、效率性并不是简单的整体与部分的关系，采用权重来分割不太合适；也不能将三个要素简单的罗列，各说各的理，不考虑它们的关联性也是不对的；更不能片面地、孤立地分析其中一个要素如何，可以有所侧重，但不应机械割裂。所以，必须进行综合考察、分析，方能做出客观评价。再从三个要素的重要性看，如果没有效果性，不管它的经济性、效率性如何，都不能称其为好，也就是说，经济性是在效果得到保障的前提下的节约，效率性是在效
10、果得到保障的前提下的高效。 基于这样的思路，在进行绩效审计评价时，则必须在综合考察分析的基础上突出“效果性” ，即在满足“效果性”的前提下，得出审计评价和结论。为了直观反映 3E 的这种辩证关系，笔者将经济性、效率性、效果性三个要素的表现分别确定为“好” 、 “中” 、 “差”三种属性，于是，三者之间将会出现 27 种数学排列组合关系，在这些组合关系中，以“效果性”作为优先选择条件，确定最终的绩效评价等级，分别为 A 级、B 级和 C 级，如图 1 所示。 （三）人民银行绩效审计的评价模型 基于上述分析和阐述，在实际操作时，笔者倾向于建立先定量后定性的分级评价模型。这里以征信业务为例，建立“人
11、民银行征信业务绩效审计评价表” （图表-5） ，因篇幅关系，表中只选择了一些具有代表性的征信业务。评价步骤：根据检查结果对表中每个业务事项打分，得出“单项得分” ；再加计每个要素中各业务事项得分，计算出“要素得分” ；根据每个要素的得分，确定该要素的结果，即得分 90 分（含）以上的为“好” ，80 分（含）-90 分的为“中” ，80 分以下的为“差” ；最后根据三个要素的结果表现，对照图 1 的组合关系，确定绩效等级。 需要说明的几个问题。一是业务评价表的建立。该表是审计计划阶段的一项重要工作内容，既是一个检查清单，也是一个评价明细表，是内审人员在充分了解被审计对象工作目标、职责和业务的基
12、础上，基于对 3E 内涵的充分理解，结合业务实际建立起来的，务求涵盖所有重要业务和管理活动。二是定量依据。每个要素中业务事项的量化，不是随随便便的，必须根据业务实际，遵循重要性原则，务求反映履行职责的真实状况。就征信业务来说，主要依据上级行征信管理工作考核办法、某些规范性文件、年初工作要点等。三是分值设定。业务评价表第一层次的经济性、效率性、效果性，每个要素基础分为 100 分，第二个层次“业务事项”的基础分，根据其重要程度予以赋值，除了加分事项以外，其它业务事项最高得分均为设定的基础分，扣分事项以基础分扣完为止，最低分为 0 分；如果存在加分项，要素的最终得分可能超过 100 分。四是评价结
13、论。虽然评价模型中绩效等级只设定了 A、B、C 三级，但因为每个等级中又包括了三个要素的多种组合关系，所以，即便处在同一等级，也不能做出千篇一律的描述，要根据实际结果进行评价。如绩效等级为 A 级，该等级是由效果性“好” 、效率性“中” 、经济性“中”组成，评价结论表述为：较好地实现了预期工作目标，工作质量高，履职效果好，但工作效率表现一般，资源配置的经济性一般，在效率性和经济性方面还要进一步提高。强调的是，虽然是以“效果性”为主导地位的综合评价，但结论中应适当说明效率性和经济性的情况。五是审计报告。结合绩效审计特点，笔者给出一个大致框架，认为至少应包括如下内容：“基本情况” ，即采取了哪些措施确保工作目标的实现，审计期内取得了哪些工作业绩和成果；“绩效等级” ，即根据评价模型确定的结果，得出对被审计对象的绩效审计结论；“影响绩效的因素” ，即具体指出影响经济性、效率性、效果性的因素，就是报告审计中发现的问题；“审计意见和建议” ，即针对影响绩效的因素，从管理角度进行分析，提出改进意见和建议，使管理层对本单位的管理现状和未来发展有清醒的认识。 作者简介：梁川（1964-） ，女，辽宁省鞍山市人，大学，研究方向：金融。 （编辑：陈岑）
