1、改革地方审计机关管理体制提高审计整改成效为了加强审计监督，严肃财经法纪，加大审计查出问题的纠正改进力度，全面树立审计机关的审计威信，从体制上突出审计工作的独立性，有效治理年年查账问题年年有，违纪问题屡查屡犯的状况，有必要探索如何进一步提高审计整改成效的治本之策，切实发挥审计整改机制作用，从根本上规范被审单位财政收支行为。本人对此问题谈谈自己的浅见，仅供参阅。 一、目前我国审计机关管理体制的现状 我国现行审计体制属“行政型”模式，地方审计机关在地方行政首长和上级审计机关双重领导下，负责本行政区域的审计工作。国家审计机关包括两部分，一是中央审计机关，即审计署，是国务院组成部门，受国务院直接领导；二
2、是地方审计机关，由省市县三级审计机关组成，实行双重领导，人事和审计经费归同级地方政府管理。审计机关在体制上隶属于国家行政系列，是国家各级行政机构的组成部分，对政府负责并报告工作。 中央审计机关在国务院总理直接领导下开展审计工作，行政层级高，审计权威大，审计范围广，审计整改相对比较好。 地方审计机关作为地方政府组成部门，全体人员的“生计”在地方政府掌握之中，这使得地方审计机关不得不面对来自各方面的干扰，且难以有效抗拒，经常要进行两难选择，一方面要查处被审计单位的违法违规的财政收支问题，另一方面还要保护地方利益，促进地方经济发展，审计人员经常不得不做出违心的选择。现行体制地方审计机关难以跳出本级政
3、府的“手心” ，地方审计机关逐渐显现地方政府“内审部门”的特征，审计机关在监督政府行为方面难于有大的作为，究其原因还是现行审计法限制了地方审计机关的独立性。 二、改革地方审计机关管理体制的客观必要性 地方审计机关管理体制作为我国上层建筑重要组成部分，同样出现不能适应当前经济基础的状况，也到了必须改革的时候。现行地方审计机关管理体制历经三十年，依法处理和处罚了许多违规违纪问题，在此期间审计法虽然作了二次修改，却始终没能触碰地方审计机关管理体制这个核心问题。省以下地方审计机关的外部环境已经发生了翻天覆地的变化，当前地方审计机关管理体制却没丝毫改变，束缚审计工作继续发展的弊端逐渐显现。比如地方审计机
4、关没有超脱的独立性，审计人员和审计经费归当地政府管理，审计职权受地方政府权力的束缚等一系列问题。地方审计机关逐渐演变成地方政府的“内审部门” ，这违背了审计法的立法初衷，应该尽快将其纳入国家政治体制改革范围之中，否则审计工作就难于有大的作为，审计的独立性、公正性和有效性必然受影响，审计整改也难彻底到位，更谈不上充分发挥地方审计机关对经济活动的监督管理职能。从某一角度来看，审计整改是衡量审计工作好坏的标尺，一个地方审计整改工作做得到位，就说明这个地方的审计工作做得好。审计监督的主要对象是财政资金，也就是被审计单位的财政收支活动，而财政收支活动的管理权是各级政府部门行政职能的重要组成部分。不合法行
5、政行为的发生和不合理行政权力的使用，往往都会在财政收支活动中体现出来，审计工作一是要充分揭示被审单位财政收支活动中存在的违法违纪行为，二是要被审单位全面整改审计查出的财政收支活动中存在的问题，让一切行政权力都在法制框架内正确有序运行，只有审计整改全面到位，才能提高政府各部门依法行政的自觉性，凸显审计机关的权威，被审单位不当行政行为才能减少甚至不再发生同样的违纪问题，所以说审计整改是促进地方政府部门依法行政的有效途径，改革现行地方审计机关管理体制是提高审计整改成效的客观要求。 三、当前审计整改工作面临的困难 审计整改是审计工作的最后归宿。审计整改是指被审计单位根据审计机关依法审计做出的处理决定或
6、提出的建议，对其自身存在的违法违规问题进行纠正和改进的过程。它包括两个方面的内容，一是被审计单位执行审计机关作出的审计决定的行为，二是被审计单位根据审计报告提出的意见建议，采取措施进行整改，提高内部管理水平的行为。在当前地方审计机关管理体制下，审计整改工作面临的困难： 1.被审计单位自觉进行审计整改的意愿不强。少数被审计单位存在本位主义，单位局部利益放在第一位，财经法纪放在第二位，抵触情绪较大，思想认识不到位，仍然存在避重就轻、敷衍了事、故意拖延、蒙混过关等错误认识，或者主观上有意识地进行“选择性整改”对其有利的部分，比如加强内部管理的建议往往容易接受，而涉及自身利益的问题，如追回挪用款项、纠
7、正以前年度发生的问题等，被审计单位的态度就变得消极，难以整改彻底到位。 2.地方审计机关逐渐显现地方政府“内审部门”的特征。比如有些涉及地方利益的违纪问题，要全面整改到位有很大难度，所以审计工作侧重于审计项目计划的完成和违纪资金的收缴处罚，未将审计整改与审计查处问题放在同等重要位置。当然，出现这种情况的主要原因还是地方审计机关管理体制不合理。审计法规定地方审计机关作为本级政府组成部门，接受当地政府行政首长的直接领导，同时审计经费又列入当地财政预算，地方政府才是地方审计机关实质性领导，这种监督方与被监督方相互交织的利益关系，迫使地方审计机关在审计过程中必然有所顾虑。 因此，要破解阻碍审计事业发展
8、的障碍，就必须改革现行地方审计机关管理体制。省以下审计机关人事和财务实行垂直领导管理，是突出审计机关独立性，增强审计威力，提高审计整改成效，治理屡审屡犯现象的治本之策。 四、地方审计机关管理体制改革架构的设想 我国审计体制改革的总体方向应该是“行政型”审计体制向“立法型”审计体制转变。根据目前情况本人建议，设立与国务院、最高人民检察院、最高人民法院相平行的最高人民审计院（即“一府三院制” ） 。审计院向全国人民代表大会和全国人大常委会负责并报告工作，不再作为政府的组成部门。审计院长由国家主席提名，由全国人民代表大会决定，国家主席任免。地方审计机关相应从各级政府中分离出来，由最高人民审计院垂直领
9、导，其领导人员职务任免由上级审计机关决定。赋予各级审计机关独立审计处理权和处罚权。这项改革举措可以分两步实施：第一步，首先省以下地方审计机关实行垂直领导管理体制；第二步，外部条件成熟后，省以下地方各级审计机关全部由最高人民审计院垂直领导管理，审计经费单独列入国家预算。 这种“立法型”审计体制是保证审计独立性的唯一有效手段。现阶段中央审计机关的审计独立性强于地方审计机关，地方审计机关更显改革的迫切性。 1.省以下地方审计机关实行垂直领导管理体制。从独立性角度出发，在“立法型”审计体制下，我国实行省以下地方审计机关垂直领导管理体制，即市、县审计机关的人事、财务、审计业务由省级审计机关统一管理；省级
10、审计机关接受审计署的业务领导。这样就使得地方审计机关能够更加独立有效的进行审计监督，保证地方审计机关审计监督的独立性和权威性。 2.地方审计经费预算编报制度。由市县级审计机关逐级上报审计经费预算，省审计院汇总审核后报经省人民代表大会或常务委员会审议通过后，由省财政厅单独列入省级年度预算，审计经费不受省以下地方政府财政部门的制约，审计机关开展审计业务工作就没有后顾之忧，不必为办案经费发愁，在审计执法过程中，就可以专心查处被审单位中的违法乱纪问题。 3.改进地方审计项目计划编报方法。地方审计机关根据省级审计机关制订的审计项目计划，结合本地实际编制审计项目计划，提交本级人民代表大会或人大常委会议审议
11、通过后实施，年终向本级人大常委会报告本年度审计项目计划实施结果报告。本级人大常委会审议通过后责成本级政府对审计机关反映的问题进行审计整改。虽然审计业务不受地方政府管理，但是审计工作依然可以发挥促进地方经济健康发展的作用。 4.上级地方审计机关全面垂直管理下级地方审计机关。地方审计机关从地方政府组成部门分离出来后，上级地方审计机关对下级审计机关的人事、财务和业务进行全面垂直管理，由过去的业务管理变成全方位的实质性管理。上级审计机关可以在本系统内根据情况调配审计人员，使地方审计力量分布更加合理，审计人员的有序流动，有利于解决地方审计机关人员结构不合理问题，便于审计机关资源的整合，提高审计执法能力。
12、同时审计经费得到可靠保障，完全摆脱地方政府对审计工作的牵制干预。 五、改革地方审计机关管理体制的重要意义 审计监督是宪法确立的一项监督制度，是推动民主法治建设，保障经济健康运行的不可或缺的重要手段。加强审计整改工作、确保审计揭示的问题纠正到位，是各级政府、各有关部门和单位推进依法行政的具体体现，对于维护财政经济秩序，提高财政资金使用效益、推动反腐倡廉建设，促进我国经济又好又快发展，具有重要意义。审计查出问题后，如果不及时纠正、不迅速整改，就达不到审计的目的，就无法实现审计的预期效果，就谈不上维护审计工作的严肃性和权威性。在政府行政机关逐渐转变职能，减少行政审批的情况下，更要充分认识到加强审计监管工作的重要性，监管只能加强不能削弱，审计监督是国家监督体系的重要组成部分，审计整改是审计监督的主要内容，通过对审计机关自身管理体制改革，突出审计独立性，减少审计干预，提高审计权威性和公正性，从外部进一步促进被审单位增强做好审计整改工作的自觉性和主动性，促进政府进一步提高执行力和公信力，有利于构建新时期审计整改长效机制。 我国地方审计机关管理体制改革与完善，是提高审计整改成效的治本之策，它必将带给地方审计事业进一步发展新的契机，推动审计事业走向更加辉煌的未来。 （作者单位：抚州市临川区审计局）
