1、高校财务管理面临的新挑战及整体改进研究【摘 要】 2012 年我国财政性教育经费支出已实现 4%目标，高等教育也已全面进入内涵建设、质量提升阶段，管好用好教育经费与增加教育经费投入同等重要，也更加紧迫。在新形势下，高校财务管理面临着进一步优化内部支出结构、用好管好教育经费、提高教育经费使用绩效的新需求和新挑战。高校可从明确财务发展战略、夯实会计核算基础、转变预算管理办法、创新财务组织建设、优化财务治理结构、完善财务制度建设和强化财务综合信息化建设七个方面，整体改进财务管理，全面应对新需求和新挑战。 【关键词】 高等学校； 财务管理； 整体改进 当前，高等教育已进入规模扩张、外延发展向内涵建设、
2、质量提升转变的发展期，财政性教育经费支出已实现 4%目标，教育经费从相对紧张到相对充足。4%目标实现以后，管好用好教育经费将与增加教育经费投入同样重要，教育经费使用的问责和督察等外部监管将日益加强。高校财务管理需要不断创新、进一步加强财务管理科学化和精细化，不断提升教育经费使用绩效，以适应后 4%时代的教育经费管理需求。本文通过分析 4%时代高校财务管理面临的新需求和新挑战，试图建立适应财务管理新需求，全面应对财务管理新挑战的整体改进策略体系。 一、高校财务管理面临的新需求及新挑战 在新的以内涵发展为主线的高等教育发展战略指引下，高校财务管理的重心必须随之转移到服务和支持内涵建设、提升教育质量
3、上，转移到用好管好教育经费上。为此，在经费不断增加和教育事业不断改革创新发展的双重机遇和挑战下，特别是在 4%目标实现后的一定时期内，如何优化内部支出结构、提高教育经费使用绩效已成为社会的关注点，也成为高校财务工作面临的主要需求。财务管理在此需求实现过程中面临现行国家财政政策、现行财务治理结构、现有利益博弈格局、现有债务规模和现有资产利用状况的挑战，这些挑战制约着教育经费的使用管理，影响了学校教育事业更好更快发展。 （一）国家现行财政政策对高校财务自主权的挑战 自 2001 年以来，我国教育财政进行了系列改革，部门预算、国库集中支付、收支两条线、政府采购、国有资产管理、项目经费监管、财政经费绩
4、效评价以及定额加专项经费投入等都对高校财务管理产生了重大影响。一方面强化了高校经费收支监管，促进了学校资金的规范运行；另一方面也强化了政府对高校经费收支的过程性控制和结构性监管控制。但是，现有改革过分强调政府对学校直接的微观控制管理，一定程度上削弱了高校财务自主权，降低了高校财务的主动性和适应财务环境的能力，造成学校预算的财政依附性，学校财务管理缺乏适应性。同时，高等教育财政拨款中专项拨款比重的增加，进一步加剧了高校之间和高校内部发展的不平衡，造成部分高校出现“专项经费用不完，基本运转经费不够用”的现象，导致内部结构优化困难。此外，自 2012 年开始，我国颁布或将颁布新的事业单位财务规则 、
5、 事业单位会计准则 、 高等学校财务制度 、 行政事业单位内部控制规范以及高等学校会计制度等财会制度，新制度的颁布实施将在成本费用控制、财务监督、经费绩效评价等方面提出更高要求，也必将对高校现行财务管理体制、财务治理结构、财务组织建设，以及会计核算和预算管理等产生重大影响和挑战，对高校财务的整体规划能力和事先统筹能力、财务精细化和科学化提出更高要求。 （二）高校现行财务治理结构对学校财务体制的挑战 高校作为一个多利益主体组成的事业法人，同样存在委托代理关系，存在信息不对称导致的逆向选择和道德风险，存在“内部人控制”现象。一方面，学校校级管理层（政府任免的校领导）与政府、债权人、学生家长等外部利
6、益相关者的利益不一致，学校校级管理者出于自身利益最大化的考虑作出一些非理性行为，如盲目扩大规模、盲目贷款、盲目高标准配备资产，重科研轻教学等，财务决策的短期化行为比较严重。另一方面，学校校级管理者与下级管理者等内部利益相关者的利益不一致，内部各级委托代理者出于自身利益最大化的考虑作出一些非理性行为，如院系部门“人人抢资源，人人不关心资源” 、 “资源共享度低”等。因此，影响高校财务管理效率的不仅仅是预算编制、财务分析、财务信息化等技术性手段，高校更应关注财务治理等财权配置方面的制约因素，重视财务决策权、财务执行权、财务监督权等财务治理结构对财务体制的挑战。 （三）高校现有利益博弈格局对支出结构
7、优化的挑战 我国高等教育在短期内实现了快速规模化发展，高校的经费来源更加多元化，经费支出内容更加复杂化，涉及不同学科、不同专业、不同院部、不同群体的发展和利益保障。在从外延发展向内涵发展的转变期内，高校面临着广大教职工迫切需要提高工资待遇，广大学生迫切需要提高教学质量，后发学科迫切需要增加房产、设备、人才引进等投入以及优势学科需要继续做大做强的多重需求。按有无限定用途来分，学校经费主要分为限定用途（项目）经费（包括财政专项拨款、科研专项收入、专项捐赠等）和无限定用途经费（包括财政定额拨款、学生收费、学校资产经营收入、利息收入等） 。无限定用途经费是学校校级层面的可自由支配财力，它首先需要满足保
8、证学校基本运转的现有人员工资、水电消耗、医疗卫生、安保物业、学生奖贷助勤、贷款利息等人员支出和公用支出需求，剩余部分才可用于基建投入、学科建设、人才引进等项目支出方面。在后 4%时代，高校财政性教育经费投入将进入一个相对稳定时期，政府、社会、学校等将更加关注经费的有效使用，关注教育质量的提升。在此情况下，现有利益博弈格局对优化学校内部现有支出结构、加强内涵建设投入产生了更强的挑战。因此，面对新的形势，财政专项投入政策的调整、学校零基预算编制方法的采用、学校绩效预算的实施等迫在眉睫。 （四）高校现有内外债务负担对学校可持续发展的挑战 在高等教育外延发展过程中，高校逐渐背上了沉重的债务负担，部分高
9、校还存在严重的挪用科研等项目暂时结余资金的问题。高校内外债务的形成为学校发展提供了资金支持，促进了学校发展，但同时也给高校带来了巨大的债务利息支出和财务风险。 “十一五”期间，中央到地方各省市都开始了政府化债工程，也出台了一系列相关化债政策，一方面从新增基建项目审批角度严格控制高校新增贷款；另一方面从部门预算管理角度要求高校制定化债财务计划，从学费及住宿费中拿出规定比例资金用于还本付息或经批准的新建基建项目投入。同时，随着高校债务问题的日益严重、收支两条线的深入推行以及政府政策的调整，银校合作方的银行逐渐加强了对高校贷款的控制，高校逐渐丧失了与贷款银行的议价能力和空间，丧失了新债还旧债的运作空
10、间，部分高校或将出现贷款本息支付压力及内部资金运转停滞的风险。高校现有内外债务负担对高校财务可持续发展能力提出了新的挑战。随着高校发展规模和财政性教育经费投入的相对稳定，债务问题将日益严重。 （五）高校现有资产利用状况对学校资产管理的挑战 自高等教育的扩招和新校区建设以来，经过十多年的硬件投入建设，特别是在基建贷款投入和专项经费投入的推动下，高校土地、房产、家具、仪器设备等固定资产数量和质量已上了一个新的台阶，很多高校固定资产规模都从当初的几亿元上升到几十亿元。但由于高校固定资产内部配置结构失衡、共享度低、责任成本考核机制缺乏以及财务管理、价值管理、预算管理与固定资产管理脱节等系列原因导致了“
11、人人抢资源，人人不关心资源”的不合理局面，导致学校现有固定资产使用率低，进而造成学校每年需要大量教育经费投入到固定资产的更新、维护等方面，反过来又进一步加剧了校内对资源不合理配置的争夺。所以，在新的历史时期，对国有资产管理提出了新的调整，需要高校财务管理拓展管理范围和内容，要像管理资金一样管理资产，将资产管理纳入财务管理范畴，财务管理不能单纯停留在资产的经费支出审核、价值核算和总账控制方面。 二、高校财务管理应对挑战的整体框架性改进策略 全面了解学校财务工作的内外部环境状况以及面临的挑战，是在新的以内涵发展、均衡发展、创新发展为背景的学校发展战略下的财务工作必须面对的，也是新时期学校财务管理工
12、作创新变革的动力。高校需要从明确财务发展战略、夯实会计核算基础、转变预算管理办法、创新财务组织建设、优化财务治理结构、完善财务制度建设和强化财务综合信息化建设七个方面全方位改进财务管理。具体见图 1。 （一）明确财务发展战略 后 4%时代，高等教育财政性经费投入将进入一个相对稳定时期，用好管好教育经费将更加重要。未来较长时期内，硬件建设和软件建设、优势学科和后发学科、教学和科研、学科发展和生活待遇之间对资源需求的矛盾依然存在，资源供给与资源需求之间的结构性矛盾将长期存在，体现在财务上即年度预算平衡和长期预算平衡问题、经费分配和有效使用问题。前者需要从战略层面确定学校财政政策和财务管理体制，后者
13、需要从战术层面确定具体措施，而两者都需要学校明确财务发展战略。因此，高校财务管理应树立可持续发展战略思路，在充分分析学校发展的机遇和威胁、优势和劣势的基础上，强化学校发展规划和财务战略的相互支撑。在充分分析和预测学校未来一段时期内的经费筹集和经费支出需求后，高校应站在“大财务”的顶层，确定学校可持续发展财务战略，克服当前学校财务管理的短期化弊端。 （二）夯实会计核算基础 会计核算是学校财务工作的重要组成，也是财务管理的基础，会计核算的及时性、规范化、科学化和精细化将大大提升财务信息质量，提高财务服务效率和效果，增强财务监督和财务分析能力，保障教育经费有效使用。为此，应从以下四个方面夯实会计核算
14、基础工作，提高会计核算效率和质量。首先，夯实会计原始凭证要素，严格会计原始凭证要素齐全；其次，根据学校经济发展和内部管理需求，改进项目设置和科目设置，在满足财政预决算管理和专项经费管理要求下，根据学校内部经济责任制，优化项目设置和科目设置；再次，按照新颁布的事业单位会计制度和高等学校财务制度 ，统一会计核算主体，改会计委派为集中核算，增强成本费用核算和归集，在会计核算中心的统一领导、统一核算下，提高会计核算信息的全面性；最后，改进会计核算服务和监督手段，推行网上预约报账、网银支付和公务卡，提高会计核算服务效率和会计监督力度。 （三）转变预算管理办法 预算管理是高校财务管理的核心和关键，具有经费
15、配置计划和控制的双重功能，起着用好管好教育经费的重要作用。为提升学校部门预算与学校综合预算的协调性、增强学校预算自主性、可持续性和透明性，充分发挥预算在学校整体发展过程的财务保障、财务导向和财务控制作用，高校在预算管理上应做到如下几方面的转变。第一，转变预算管理理念，将学校发展战略、学校发展特点以及学校可持续发展规划贯彻到年度预算管理理念中。第二，创新预算编制方法，将年度预算编制向中期预算编制发展，实现财务预算与业务预算一体化，克服单纯编制年度预算的短期行为。第三，调整预算经费分配重点，调整预算经费分配结构，将经费配置重心转向内涵建设、质量提升方面，在预算编制时应将增量经费切实向人才队伍建设、
16、学科建设、实验室建设、教学实践等环节投入，逐步压缩“三公经费”与行政管理等方面的支出比重。第四，强化预算执行的刚性，完善内部经济责任制，加大审计、监察在学校预算执行过程中的跟踪审计力度，弥补财务审核着重关注会计事项手续完备、票据合法的缺陷，更加注重预算执行的真实性、效率性和效益性。第五，加强预算执行的财务考核和分析力度，拓展财务决算分析的广度和深度，建立完善的年度、学期和月度财务预算执行分析报告体系，逐步提高专项经费执行效果分析力度，加大学校经费支出中的经济事项和功能事项的考核力度。第六，实现专项经费预算的全过程管理，将专项经费预算纳入学校综合预算统筹考虑。专项经费具有政策性强、专款专用、专项
17、申报、规定时间内必须完成等特点，这些特点使其与学校部门预算和学校综合预算、执行预算相脱节、相分离。为此，高校应根据专项经费申报使用规定，从学校全局发展的角度，以学校财务为主导，全面主导专项经费的申报、使用和考核，改变专项经费部门化的现状。 （四）创新财务组织建设 为更好地发挥财务组织的财务核算、财务监督、财务决策职能，高校首先应完善财务组织机构设置，按照财务与会计职能的差异，根据财务与会计的“二元”理论，优化财务管理和会计核算之间的职能关系。其次，进一步充实和整合学校财务组织机构内的预算管理、价税管理、国资管理等科室建设，不断拓展财务管理的广度和深度，适应高校财务从核算型财务向管理型财务、经营
18、型财务发展的需求。再次，进一步改革会计核算中的会计委派制为集中直接核算制，充分利用校园网络和会计核算信息化手段，成立会计核算中心，统一全校会计核算工作。最后，应进一步充实财会人员配备，提高财务人员业务素质，建立以岗位责任制为基础的职称、职务“两条腿”成长成才制度，加强职业道德建设和党风廉政建设，提高广大财会人员的服务效率和服务质量。 （五）优化财务治理结构 学校财务工作不仅仅是技术工作，更是一项政治工作，每年经费预算的内部讨价还价式博弈就是最好的佐证。完善财务治理结构和内部经济责任制，优化学校财务事项的决策、执行、监督内部控制制度，建立财权与事权的合理配置，实现学校整体利益最大化。高校首先应进
19、一步强化校长负责制，明确在党委领导下校长对全校财经工作负总责的体制机制。其次，全面及时深入推行总会计师制度，建立以总会计师为领导的财经小组集体讨论制度，为校长、校长办公会和党委常委会最终决策提供决策依据。最后，进一步明确和强化学校经济事项的统一领导和集中管理制度，所有涉及经济事项必须预先经过学校财务部门的统一审核，严格按照财务部门、总会计师、校长、校长办公会和党委常委会的议事流程，严禁跨流程办理。 （六）完善财务制度建设 新的高等学校财务制度已颁布实施，在促进和保障高校财务管理上台阶上，大学内部建立体系化、标准化、科学化、精细化、自主性和及时性的内部财务制度显得重要和紧迫。从制度建设原则上看，
20、高校财务制度建设应坚持以国家有关教育财政法规制度和政策为依据，在充分贯彻国家有关政策制度的基础上，从学校自身发展实际出发，坚持财务制度建设与学校业务活动的联动，保证财务制度建设符合学校发展需求、符合学校内部管理需要，具有全面性和可操作性。从制度建设体系上看，高校应结合学校财务管理内容和高等学校财务制度，在充分分析学校财务管理内容的基础上，从纵横两个角度体系化规划制度建设框架。纵向上要从财务制度建设、财务操作规程建设和财务服务指南建设等层次由粗向细、由顶层到具体；横向上要从基本财务管理体制、基础财务管理制度、财务组织制度、预算管理制度、内部控制制度、货币资金管理制度、债权债务管理制度、资产管理制
21、度、经费支出管理制度、收入及分配管理制度等方面细化。从制度建设过程上看，高校成立由财务部门牵头的制度建设小组，通过财务部门与业务部门的紧密配合，在全面整理国家相关管理制度和学校现有内部财务制度及相关制度的基础上，根据学校财务管理需求和未来发展需要，通过分析对比，发现差距，拟定学校财务制度建设体系框架，明确制度保持、制度修订、制度增补的具体内容，明确内部分工。 （七）强化财务综合信息化建设 当前，高校财务信息化建设仅局限于会计核算信息系统，只对有关符合会计信息确认条件的交易及事项进行采集和储存，不包括引起会计信息结果的非财务信息。同时，高校财务信息系统与业务部门信息系统，以及业务部门信息之间存在信息不共享，造成高校财务分析预测、财务决策存在一定的局限性，不能适应高校教育事业发展对财务信息的需求。
