1、高校内部审计运行机制构建随着高校扩张脚步的不断加快和生源竞争的加剧，很多高校都在办学理念、层次、管理体制上存在问题，特别是目前很多高校为了扩大影响力和增强竞争力进行一轮轮合并浪潮，不同层次、理念的高校在思想上、文化上、管理上不能很快融合，造成合并成本和管理成本的巨大，导致合并的人、财、物的巨大浪费。鉴于此，必须重视对高校自身的管理，这为高校内部审计职能的正确发挥并融入到高校的健康发展中提供了非常难得的机会。内部审计对高校发展的重要性经历了从无到有的观念性的改变，内部审计在各个高校所处的地位和发挥的作用相差很大。随着高校产业经营发展的多元化，许多高校资金来源从原来财政财务专项资金到依靠贷款、股权
2、融资等多种筹资形式融合在一起，这导致高校财务负担较重，让很多高校面临严峻的财务风险和经营风险。为保证高校内部审计职能的正确发挥，从内部审计的角度提出合理化建议，保证高校健康运行发展，并使高校整个产业发展过程合理化，笔者从内部审计角度对高校的发展提出相应的对策。 一、创新社会管理背景下高校内部审计运行现状 （一）不同层次高校内部审计职能发挥不均衡，重视程度不够 我国的国情决定高校发展所需资金基本依靠财政财务拨款，虽然很多高校发展多元化产业依靠贷款，但最后的担保人也是政府，而政府管理学校存在所有者缺位现象。尽管目前有主管学校的局长、市长等政府领导人，但主要管理学校的代理人是校长，而校长大多数采取轮
3、换制度，这对学校的可持续发展非常不利，甚至影响学校的公众形象和学生对学校的信心以及高校正常的办学经费和人员工资。还有一些高校校长不顾学校发展的现实情况扩大产业，增加其在校政绩，甚至将学校当做企业进行集资，学校的教书育人性质发生改变，办学经营风险和偿债的财政风险增加。国家拨给学校的办学发展资金属于政府公共财政，社会公众才是资金的唯一所有权人，根据审计法的规定，国家审计有权也有责对拨给高校发展的财政财务专项资金进行审查评价和鉴证，通过审计发现学校存在的问题，但由于审计时间和成本的限制，国家审计并没有对高校负责人进行经济责任审计和相关决策的经济效益审计，高校发展主要是校长负责制，没有进行相关的经济责
4、任审计和财政财务专项资金的绩效审计，发现的问题也没有追究到具体的责任人，这让很多高校国家审计形同虚设。国家审计职能发挥不足现状和社会审计缺位的现象要求高校必须发挥内部审计及时性的优势，对高校发展的每个环节进行把关。 内部审计部门作为高校管理的重要机构，能够凭借发现问题的及时性监督评价高校会计资料的真实合法性和揭露违法乱纪行为。但目前很多高校发展的根据不同，内部审计设置的层次也不一样，有的依附于副校长，有的依附于工会主席，还有的高校为了节省成本或者因经济业务不复杂，内审人员由财务人员兼职，并没有认同内部审计对高校健康发展的作用。推动高校内部审计机构设置的主要动力是学校管理层的理念，但由于高校领导
5、者管理经验匮乏使其没有从主客观上认识到内部审计的重要性，不重视对内审发挥作用的及时性监督。由于时间和精力的限制，内部审计对高校从事的重大建设和投资项目鞭长莫及，且由于内审附属层次的地位比较低，很多涉及高校发展的重大机密事件内部审计也没有机会涉及到。目前很多内部审计部门并没有采用风险导向审计方法，不能很好地预测到高校发展的现实风险和潜在风险，事后审计的特点没有从根本得到根治。内审附属管理职能理念未得到更正，导致内审职能的发挥被大大削弱。 （二）高校内审机构设置独立性不够，职能发挥领域受限 审计的精髓是独立性，只有具备实质上和形式上的独立，内审机构才能发挥监督与服务双重角色。但现在很多高校不重视内
6、审机构设置的独立性，领导重视度不高与职能弱化的现象更让内审机构独立性欠缺。高校内审的主要工作仅限于财务上的查错防弊，审计的初级职能仅限于事后监督检查，与内部审计发展新理念的管理审计、增值审计、风险预警等多功能的发挥有很大的差距。高校与一般的企事业单位不同，除了普通的财政财务收支审计外，还必须对处级以上领导干部进行经济责任审计、经济效益审计，但目前对高校领导干部的经济责任审计基本形同虚设。内部审计公开公允的发表真实审计意见，必须获得真实合法的审计证据，编制合理的审计计划，确定审计重要性水平，但目前单位的内部审计人员基本是有问题就审计，没有问题不去主动审计，很多高校的内部审计单位在发表审计意见前，
7、没有更多的精力去发现问题，虽然客观公正的审计意见能够反映某些领导的经济本质问题，但独立性欠缺的现状使得内部审计对待审计工作态度松散，再加上审计事项多，如果事无巨细进行审计，不但成本高， 成效也会非常小， 所以高校内部审计职能部门在高校健康持续发展中很难做到独立定位。独立性薄弱的现状让内审监督变得非常不力，发挥作用的领域非常有限。 创新社会管理背景下，内部审计职能的发挥不仅需要独立性，更要求建立健全高校的内部控制，这样内部审计的效果和效率才会得到提升。但现在很多高校的内审很少涉及到内部控制审计、经济责任审计和财政专项资金的绩效审计，资金绩效审计欠缺在教学建设项目中体现尤为明显。有些学校没有认识到
8、内部控制是内部审计的重要组成部分，导致高校的管理体制没有良好的循环。权威性不足、取证受限、定位层次较低，这些因素都对高校内部审计的发展不利，所以必须对高校内部审计自身的理念、层次进行要素改革和层次性改革。增强高校内部审计的独立性，重视内部控制与内部审计发展中的良性互动。 （三）高校内部审计对象复杂，详细审计成本高，抽样审计风险高 高校除了传统的财政财务收支审计外，还包括高校经营活动审计和内部控制审计，涉及的经济业务非常复杂；且由于资金运用额度增长较快，高校内部审计对象也非常复杂，内部审计机构不可能将这些业务进行全面彻底的审计，内审团队的专业能力和业务背景也很难胜任这些业务的全面审计。详细审计成
9、本高，很多高校的内部审计只是采取抽样的方法，这需要内审人员作出客观公允的职业判断才能提高内审质量，但人少事多的现状在众多高校非常普遍，而且内审都采取传统的手工抽样，风险导向审计、控制基础审计、计算机辅助审计这些科学的审计方法基本没有在内审实践中得以利用。内审人员的素质和非专业性也制约这些科学审计方法的应用。高校内部审计除了进行传统的查错防弊外，还主要进行科研经费审计，但很多高校科研经费都属于项目负责人制，使得内审人员在审计这些票据时只认项目负责人的签字，不问经费开支与项目是否存在因果关系，甚至不少高校存在突出花钱现象。内部审计在监督、 审查科研经费的使用过程中显得苍白无力，内审机构没有对科研经
10、费等所涉及的项目从内部加强管理，提高资金的使用效益并防范风险，更不用说对项目负责人进行责任和绩效审计。 二、创新社会管理背景下高校内部审计不力的原因 （一）高校内部审计宏微观环境不佳 当前，对开展高校内部审计的立法等级是极低的，只有在审计法中有一条原则性的规定，即各类国家机关、企事业单位使用国家财政资金必须进行内部审计，与高校内部审计有关的制度，仅仅是部门规章和地方性行政法规，这种先天权威性不足现状造成内部审计开展工作的环境不佳。目前，很多高校根据实际情况设置内审机构。内审部门依附层次越高，发挥的作用越强，但现在很多高校内审机构都没有依附到学校主管领导。并且学校领导只是在任期内管理学校，并不存
11、在剩余控制权。很多高校的一把手尽管都是教育科研上的佼佼者，但不懂管理，更不谈懂审计，认为内部审计只要能查出假账、假发票，在外部审计和政府审计检查时能够配合工作就够了，不了解管理增值、战略管理、风险预警，对内部审计在自己任期内开展的经济责任审计更是无法理解。目前大部分高校的领导都采取聘用制，学校无论经营好坏，校领导都能领取固定工资，内部审计能够查出多少就查出多少，这与内部审计自身机构的局限性不谋而合，先天性不足、后天不够重视，学校内部审计开展工作前提不具备，重视性不够，自然动力性不足。 （二）教职员工对内部审计职能认识存在偏差 教职员工普遍认为，内审机构就是挑毛病，而且对下不对上，监督印象根深蒂
12、固，员工普遍认为内部审计作为学校行政部门之一，发现错误舞弊是自身的职责，所有矛盾都应该提交给校领导，不应该干涉其他部门更多的经营活动。内部审计作为普通的行政职能部门本身提出的建议对其他部门约束力不强，主要是查找资金的筹集、使用方面的问题，涉及的各级利害关系人非常多，关系也非常微妙，而且内审机构本身就是学校职能机构的分支，当内部审计涉及到切身利益时，人际关系容易陷入困境。同一单位不同工作性质的限制会对被审计人心理上造成暗示，复杂的人际关系也会让内部审计取证工作受到很多阻碍，顺利开展本职工作非常艰难。并且内部审计查出的问题基本也都是大事化小、小事化了，学校效益并没有因为内部审计的存在而明显改善，各
13、种各样的经济、管理、人事问题仍然是层出不穷。内审机构没有足够的积极性建立完善相关制度并充分发挥内部审计的服务性职能，与其他的学校行政职能部门相比没有在工作分工上形成具体特色。内审人员擅长的财政财务收支审计，由于有具体的内部审计准则作为依据，开展起来比较顺利，但增值服务、咨询服务等，内审部门则以不擅长为理由拒绝。内部审计没有形成专门的制度化和规范化，没有与其他的社会审计、 政府审计形成监管合力，审计的手段和方法也都是常规性的。 （三）高校内部审计职能定位冲突 我国高校办学的显著特征就是“管办合一” ，即政府既是高校的投资者，也是高校的事实管理决策者，校长作为所有者的代理人履行受托财产的代言人职责
14、，但校长并不具备独立的管理权力，高校本身也没有获取独立的法人地位。政府一方面控制着高校办学资源，决定教育投资的方向，另一方面制定适合学校发展的教育方针政策。高校的现实局面让高校内部审计自产生之日起就具有很强的行政色彩，主要是作为政府审计的一种补充和延伸，履行监督财政专项资金运用的真实合法性，服务高校的当前发展。但随着内部审计具体准则中关于内审职能定位的明确提出，内部审计除了发挥传统的监督职能外，更要为强化高校管理、提高高校效能、提高高校价值而服务。内部审计职能的发挥与其定位存在冲突，导致内审在实际开展工作中很难适应先进的内审理念。 三、创新社会管理背景下建立健全高校内部审计运行机制 （一）内部
15、审计定位学校管理的“内向服务” ，提高监督服务多重理念 内部审计机构设置作为学校的管理机构，要求内审发挥监督和服务职能的双重理念，从传统的财政财务收支审计入手对会计资料进行查错防弊外，还要对学校经营活动面临的风险进行预警，对学校的整个内部控制体制进行评估，协助管理单位建立健全内部控制制度。高校内部审计机构要适应创新的社会管理背景，接受高校管理层委托对高校公共资金进行审查评价，委托机制涉及三方面：审计委托人（高效管理层和治理层） 、被审计人（各级行政职能部门） 、内部审计。内部审计人接受委托对高校各级行政部门的资金运用情况进行审查评价，对高校从事的经济活动进行风险预警和评估。发挥内部审计监督服务
16、职能，构建内部审计成果报告与运用机制。通过科学的内部审计执行机制，将委托机制中关乎各方利害关系人的高校内部审计结果贯穿运用。内部审计委托、执行、成果运用机制是内部审计参与高校管理经营活动的传输平台，通过内部审计报告与结果运用将国家审计与经济可持续发展结合在一起，发挥内部审计对高校发展的正向作用。 内部审计人员要树立为学校健康发展服务的理念，制定周密的内部审计计划，选择科学的审计方法。发现问题不是主要目的，最主要是分析产生问题的原因，有的放矢地提出可参考性建议。从被审计单位视角提出解决问题的办法，消除审与被审的对立地位，落实并追究相关责任人。强化内部审计执行力度，及时为学校经济活动面临的风险进行
17、评估和预警。内部审计只有不断强化对发现问题的落实程度，才会在高校健康发展中体现审计的独立性和权威性。提高内部审计的审计层次，提升所从事的工作的前沿性，强化审计结果的权威性，树立科学的“风险导向审计”的理念，为高校的增值、风险预警服务。 （二）发挥内审事前审计优势，结合风险导向审计理念进行风险预警 独立性是内部审计的灵魂，决定着审计的客观公正性。如果内部审计缺乏独立性，就很难保持客观公正，其审查评价的财务信息的可信度就差，而相关当事人就可能做出错误的决策，其利益也将会受到不必要的损害。同时，内部审计缺乏独立性也可能会造成高校经济发展秩序的混乱，市场经济正常的发展也会受到影响。内部审计独立性有助于
18、维护高校的健康发展，保护高校利益相关者，维护内部审计机构设置的自身公信力。 内部审计作为高校加强管理和提高内部控制健全有效性的重要手段，必须履行好自身职能，根据高校经营管理的实际需要对所有的活动和信息进行审查和评价。审计可以在事前、事中、事后进行，但为了发挥内部审计的发现问题和处理问题的及时性以及服务的内向性，一定要全力推进内审关口前移。发挥内审优势，促进高校经营及有关活动的经济性、效率性和效果性。不仅着眼于专项资金的真实、合法性审查评价，更为主要的是，在创新社会管理背景下，高校面临的具体情况和传统的经济背景有所不同，产业经济多元化，经济背景复杂化，要求内部审计必须审时度势，对高校面临的经济活
19、动有清醒的意识，及时采取措施加强管理、规避风险，为高校整体经济目标的实现提出建议和意见。如对高校的内部控制制度的设计是否合理进行评价，及时发现学校基建工程及大额投资项目的各个环节存在的问题，极力将内部审计风险降到最低。同时内部审计在具体实践过程中，一定要适合创新社会管理背景下高校的具体实际，制定周密细致的审计计划，确定可接受的内部审计风险水平及审计重要性水平，获取充分适当的审计证据，发表客观公允的审计意见，并将审计结果客观表达给相关的利益关系人，体现内部审计不仅仅是为了监督，更多的是为被审计单位更好的服务的职能。内部审计就是在总结和沟通审计与被审计关系的基础上不断地更新审计理念，提升内审价值，
20、尽量将内部审查监督的关口前移。既重视财政专项资金的真实合法性审计，又对高校新经济背景下经济活动的效率、效果、效益性进行监督审查，还有必要对处级以上领导干部的经济责任履行情况进行审查评价，既对事，又对人。发挥内部审计审查评价经济活动的及时性，对高校的违法违规行为提出纠正、处理的意见，改善高校的经营管理，提高经济效益，坚持客观公正的原则，提出正确处理的意见，不惧怕权威，不徇私舞弊，这样的内部审计才能体现为高校全方位服务的理念。此外，还要注意提出内部审计意见的落实情况。内部审计如果想提高自身的权威性和影响力，还必须进行跟踪审计服务，落实审计意见，对审计意见执行不力的责任人进行处理，只有这样，才能形成
21、内部审计作用高效服务的良性循环。 （三）创新社会管理背景下高校要抓住内审工作重点，提升内审人员素质 创新社会管理背景下发挥内部审计监督服务的理念，构建科学的高校内部审计运行机制，作用于高校经营活动各方面，不仅机理极为复杂，而且很难自我实现，需要借助内部审计行为主体、审计对象、审计信息使用者采用多种手段和机制协调内部审计意见和结果的落实，协调好内部审计目的、执行及成果运用之间的关系，提升高校内部审计的效率和效果。既不能脱离创新社会管理背景下高校面临的整体制度的宏观调控，又必须发挥内部审计自身独具特色的运行范式。通过内部审计结果和问责机制提升高校整体宏观制度的落实情况，创新社会管理背景下高校整体制度的落实情况和责任人的问题落实情况。由于内部审计人员面临的高校经营活动非常复杂，内部审计人员在审计过程中，一定要在合理的重要性水平下开展内部审计工作，突出内部审计工作重点。尽管理论上可以将内部审计所有的经济活动都纳入审计视野，但由于审计人员有限，受到内审成本因素的制约，内部审计在具体的审计实践活动中，根据学校的治理结构、管理体制等有关内部环境和审计资源状况，区分经济活动金额大、重要性高的项目，把握学校
