1、地方政府在推进经济转型升级中的财政政策研究摘要：经济转型升级是各地方政府面临的重要课题，在深受金融危机影响的浙江丽水市，更能感受到经济转型升级的紧迫性。本文以浙江丽水市为例，着重探讨如何通过出台积极有效的财政政策，推动经济转型升级快速且富有成效地进行，为丽水经济社会建设和经济又好又快发展提供有益借鉴。 关键词：经济发展 转型升级 财政政策 经济转型升级是各地方政府面临的重要课题，关系我国经济发展的长远目标和可持续性，是当前乃至未来很长一段时间地方政府经济工作的重中之重。开始于改革开放之初的经济高速增长，为经济转型升级奠定了雄厚的物质基础。同时也应该看到，长期以来在经济利益驱动下积累下来的结构性
2、、素质性矛盾十分突出，靠资源性投入、物质消耗拉动增长的模式没有发生改变，通过低成本、低价格赢得市场竞争的做法在企业发展中占据着主导地位，这些都给中国经济的可持续增长挖了大大的坑。国际金融危机虽然重创了中国实体经济，却实实在在的倒逼中国经济转型升级，并已取得了明显的效果。笔者根据浙江省丽水市政府在转型升级中的财政政策表现，对利用财政政策推动经济转型升级提出一些思考和建议，以便抛砖引玉。 一、丽水市推行积极财政政策推动经济转型升级的做法 1.加大对基础设施建设的财政投入。上世纪三十年代美国罗斯福政府应对经济危机的做法表明，越是在经济发展遇到困难时，越是要加大对基础设施建设的财政投入力度，这有利于为
3、经济转型经济升级奠定坚实的硬件基础。丽水市在经济转型升级的关键时期，不断加大财政资金投入，完善基础设施。一方面，增加对工业园区的投入，为工业园区扩大承载能力和提升产业水平奠定基础。五年来，先后投入资金近 40 亿元，为全市四个主要工业区的信息化、国际化打造先进的软环境。另一方面，增加对路网建设的投入。2009-2012 年，全市投向路网建设的资金达 175亿元，是前五年的 2.7 倍。大量资金的投入，带来了公路总里程超万公里，农村公路超 8000 公里，公路密度 61.77 公里/100 平方公里的优秀成绩单。一纵三横的高速网和纵横交织的农村公路网不仅成为全市经济供氧的大动脉和毛细血管，更进一
4、步拉开了丽水中心城市框架，奠定了未来三十年丽水市经济发展新格局。 2.加大对产业结构升级的扶持力度。 “做精一产、做强二产、做大三产”是丽水市确定的产业转型升级的主线，围绕这一目标，丽水市出台了具有针对性的财政政策。一是支农政策，重点围绕茶叶、笋竹、食用菌、蔬菜等全市农业主导产业，以产业化、规模化、标准化为目标，每年投入支农资金 2.5 亿元，扶持 100 家重点生产加工企业，培育了一批农业龙头企业。二是在工业财政投入上，以发展新型工业和高新产业为主，出台关于加快市直工业经济又好又快发展的若干意见 ，设立工业发展专项资金，每年投入 8 亿元，加大对企业在技术创新和技术改造、节能减排和循环经济、
5、高新技术产业化、科研成果转化等方面的财政扶持。为鼓励企业做大做强，对国家政策鼓励行业的企业，达到一定规模后，按比例进行税收返还。三是在三产扶持上，通过财政政策引导企业主辅分离，做大服务业。近五年来，向旅游、服务、流通等行业投入扶持资金 17.5 亿元，催生了在全省乃到全国有名的生态旅游，三产增加值占比也达到了 47%，位居全省前列。 3.加大对科研经费与人才培养投入。科技是引领产业转型升级的根本力量，加快科技创新是实现经济增长方式转型的根本途径。丽水市加大对科研经费与人才培养的财政投入主要体现在两个方面。一方面，大力培养科技型企业，近五年来，财政支出用在科技投入年均增幅 21%，超出财政支出增
6、长 6 个百分点，培育出市以上科技企业 132 家，市以上高新产品 310 个，初步形成创新型建设的基础。另一方面，大力培养与引进科技人才。每年向市高职院校、技校等专业院校每家投入财政资金 500万至 1000 万元，用于人才培养与引进。 二、经济转型升级中财政政策存在的突出问题 1.财政政策条块交叉，缺乏整体性。财政扶持资金受限于当前政府管理的条块管理，缺乏整体性。一方面，各部门从自身利益出发制定财政投入资金的管理办法，各成体系，无法最大限度地发挥财政资金效用。另一方面，一些领域管理部门过多，却又无法形成合力，使财政资金很难落到实处。如，对硕士以上高级人才的引进，管理部门从人事、组织、劳动、
7、人才市场，多口管理，财政资金无法及时拨付到位，不利于人才引进。 2.财政政策绩效较低，保障性差。一方面，财政资金的投入有相关政策文件依据，但对于投入下去的资金如何管理，如何使其发挥更高效率，却没有细化的管理手段，定性管理多于定量管理的方法，也使得其中漏洞很大。另一方面，受制于其它管理环节的不科学，一些领域的财政资金时效性无法得到保障。如，丽水市科技资金主要用于上级科技项目的配套奖励以及市级科技项目的扶持。考虑到财政资金的安全性和规范性，市级科技项目近年来事后补助的形式，研发前期支持不足；加上研发费用界定口径难确定，还要顾及研发允许失败，一系列瓶颈难以突破导致了目前市级科技项目资金分散，绩效不明
8、显。 3.财政资金分配不合理，引导作用不强。 三、思考与建议 浙江省丽水市经济外向度虽然没有杭州、宁波、温州那么高，受国际金融危机的冲击也没有那么大，但农业产业化程度低、第二产业不强、第三产业不发达，导致经济增长缺乏竞争力的现实，却使丽水市政府同样面临着巨大的经济转型升级压力。为推动丽水市经济转型升级，实现跨越发展，近年来丽水市推行的一系列积极财政政策，取得了一定的成绩，但还必须针对存在的问题，采取积极对策，增强财政政策在推进经济转型升级中的作用。 1.整合财政资金投入体制，发挥财政资金整体效益。整合财政资金、政策可以从两个方面入手：一方面，做好源头的整合。对财政补助、专项资金有交叉现象的，明
9、确支持重点与功能定位，并通过财政局内部资金的归口，由固定一个科室承担支持产业转型升级的资金管理，提高其效率。另一方面，是做好方法手段的升级，从应用软件的管理，到原始发票、数据的网络化管理，避免财政支持资金的滥用与冒领。 2.推行财政资金绩效管理，切实保障经济转型升级。要坚持财政资金的绩效管理，改变一直以来的重投入、轻产出。要通过有效的绩效管理，切实为丽水市经济转型升级、新财源培育等工作提供有力支持。以地方财政贡献率和增长率为控制指标，从技术改造与创新、管理提升、融资、人才培育进行综合性补助。在加大科技项目支持力度的同时，以绩效为导向，完善科技补助政策，使科技资金的安排更具有公平性、客观性、可操作性。从立项到项目结束，都要纳入到管理中来，并以此确定下年度扶持资金额度。 3.加强财政资金投入评估，强化财政政策引导作用。每年定期组织专家对财政扶持资金进行评估，不仅要参考财政资金绩效情况，同时还要结合全市经济转型升级的需要和国家相关产业政策变化情况，评估各个领域、行业和企业的财政资金投入所起到的作用情况。从有利于形成推动经济转型升级积极引导作用入手，及时调整丽水市财政资金的投入方向，以保障社会资金能够及时投入到有助于推动节能减排、产业结构优化的行业和企业。
