1、公共治理和政治民主：我国政府预算透明问题研究作者简介：孙文基（1963-） ，男，江苏扬州人，教授，博士，博士生导师，主要从事财政理论研究。Email：sunwenjisudaeducn 摘要：提高政府预算透明度是打造阳光政府的重要内容，也是我国政治体制改革的重要组成部分，是公共财政的本质要求，是纳税者知情权的重要保证，是实现良好政府治理的要求。随着经济全球化、政治民主化和信息技术的发展，政府预算透明问题越来越受到关注。本文分析了我国在政府预算透明方面取得的成绩、存在的问题及原因，并从充分宣传政府预算透明对公共财政的意义、大力加强预算透明的法律法规建设、提高政府预算透明的质量、加强监督、大力推
2、进金财工程建设、加强信息公开文化建设、引入公民参与机制等七个方面提出了相关完善对策，以期提高我国政府预算的透明度。 关键词：政府预算透明；预算公开；公共治理；政治民主 中图分类号：F8102 文献标识码：A 文章编号：1000176X（2013）08008405 一、问题的提出 20 世纪 90 年代以来，在新公共管理运动的推动下，政府预算公开成为一股强大的国际潮流。推动世界各国财政管理的民主化改革，实现政府预算透明已成为实现良好公共治理和政治民主的应有之义。国际社会对于政府预算透明的实践直接推动了我国政府预算公开的进程。1999 年6 月，国家审计署代表国务院在第九届全国人大常委会第十次会议
3、上所做的关于 1998 年中央预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告是我国实现预算公开的首要事件。之后，我国相继进行了部门预算改革、国库集中收付制度改革、政府预算收支分类改革、推行政府采购制度和定期出版中华人民共和国财政文告等一系列政策措施，从不同侧面推进了我国政府预算公开、透明的进程。胡锦涛在“十七大”报告中指出，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，要保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，要增强决策的透明度和公众参与度。2008 年，国务院颁布实施了中华人民共和国政府信息公开条例 （以下简称政府信息公开条例） ，随后，财政部出台相关政策对政府预算公开和
4、透明做了具体规定。虽然我国政府预算透明取得了一定的成绩，但与国际货币基金组织的财政透明度手册 、经济合作与发展组织的预算透明度最佳做法相比，我国政府预算透明度还是比较低的，还有很长的路要走。 我国对预算透明度问题的研究起源于 2001 年财政部科研所引进的国际货币基金组织财政透明度手册 ，之后国内掀起了预算公开、透明的研究热潮，从现有的研究文献看，研究主要集中在政府预算透明的定义和必要性、我国政府预算透明的现状、存在的主要问题、原因和完善的思路等几个方面，但相关研究还不完善、不系统。本文在对我国政府预算透明取得的成绩、存在的问题和原因分析的基础上，提出完善我国政府预算透明的对策建议。 二、我国
5、政府预算透明的现状分析 我国政府预算经历了从国家机密到逐步公布于众的历史进程，从2008 年政府信息公开条例实施以来，我国政府预算透明进入了一个历史新阶段，取得了一定的成绩，但也存在需要解决的问题。 1 我国政府预算透明取得的成绩 （1）政府预算信息公开的范围不断扩大、内容不断细化 政府信息公开条例出台以后，财政部通过其网站公开了财政体制、预算管理制度、相关政策规章、预算报告及全国财政收支决算表等。从 2008 年 9 月开始，财政部主动公开月度财政收支执行情况。2009 年，首次向社会公开了经全国人大批准后的中央财政收入预算表、中央本级财政支出预算表、中央对地方税收返还和转移支付预算表等 4
6、 张报表，受到媒体和网民的广泛关注和好评。2010 年，预算公开又取得新突破，预算透明度进一步增强，中央财政预算公开的范围也进一步扩大，主动公开了报送全国人大审议通过的中央本级支出预算、中央财政国债余额、中央政府性基金收支预算、国有资本经营预算等 12 张中央政府预算表，且将公开的中央本级支出预算细化至 23 类 123 款。2011 年，中央本级支出预算表按款级科目进行了细化，一部分已经细化到项级科目1。2012年 3 月 26 日，国务院召开的第五次廉政工作会议强调，要全面推进政府预算公开，报送全国人大审查部门预算的国务院部门和单位要公开全部预算和决算表格，教育、医疗卫生、社会保障和就业、
7、保障性住房支出、“三农”要细化到项级科目。此外，为方便社会各界更加深入地了解预算有关数据及编制情况说明，财政部官方网站比较详细地解释了中央财政预算编制的主要依据和有关数据的增减变化情况，力求使人民群众更好地了解党和国家的方针政策、预算支持重点和政策导向。 （2）积极推进部门预算公开 2008 年初，财政部与审计署联合印发了关于 2008 年部门预算公开试点的通知 ，选择科技部、监察部和卫生部等 11 个部门进行了部门预算内部公开试点，将部门预算通过张贴、查阅等形式在单位内部进行公开。2011 年国土资源部、财政部等 74 个中央部门陆续公开了部门预算收支总表和财政拨款支出预算表，占中央部门总数
8、的 43%1。2012 年，公开的部门预算进一步扩大，已有 92 个中央部门公开了部门预算，90 个中央部门公开了部门决算。 （3）不断推进地方预算公开 2010 年 3 月，财政部下发关于进一步推进财政预算信息公开的指导意见后，地方各级财政部门公开了财政体制、预算程序、预算政策等预算制度和决算报告，其中部分省（市）还向社会公开了公共财政预算和政府性基金预算报表。2011 年 1 月，财政部出台关于深入推进基层财政专项支出预算公开的意见 ，进一步明确地方政府要加大财政专项支出的公开力度，特别提出要重点公开与人民群众利益密切相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房支出以及“三农”等方面的
9、财政专项支出，按照“谁分配、谁公开、分配到哪里、公开到哪里”的原则，将财政专项资金公开到户1。 2 存在的主要问题 经过多年的努力，虽然我国在政府预算透明方面取得了一定的成绩，但与公共治理规范对政府预算信息公开的要求和市场经济国家政府透明的程度相比，与人民群众的期望相比，与党中央和国务院对政府预算透明的要求相比，我国的政府预算透明体制还不完善，政府预算透明体制度较低，主要存在以下五方面问题。 （1）预算透明度低 一是省级预算透明度低。根据上海财经大学公共政策研究中心对全国 31 个省份省级政府的预算透明度状况跟踪调查研究的结果表明：20092012 年，我国省级预算透明度实际上变化不大，按百分
10、制计算，各省平均得分从 2009 年的 2171 分提高到 2012 年 2500 分，仅提高了 329分；2012 年，没有一个省份得分超过 5000 分，最高的湖北省也只有4520 分2，预算透明度还处于低水平徘徊阶段。从省级各部门预算透明的情况看，其透明度也比较低。上海财经大学公共政策研究中心发布的“中国省级行政支出透明度部门排行榜（2010） ”3对我国大陆地区的31 个省（市、区）的 11 个部门机关的省本级行政支出及相关信息进行了评估，从各部门的最终评分看，得分都比较低。二是中央各部门预算透明度也较低。根据上海财经大学公共政策研究中心对 2012 年部门预算透明度的评估，按百分制计
11、算，没有一个中央部门预算透明度的得分超过5000 分，得分最高的环境保护部只有 4380 分 2。三是市级财政透明度也较低。清华大学 2012 年 5 月发布的中国市级政府财政透明度报告显示，根据对全国 283 个地级市中的 81 个城市的财政透明度进行评估，在选取的 81 个市级政府中，达到全国财政透明度平均水平的仅占 43%，即使将平均水平作为及格线，多数城市不及格，如果按照 60 分为及格线，仅有 7 个城市及格，及格率仅为 864%4。 （2）政府预算透明的法制体系不健全 继 2008 年实施政府信息公开条例之后，财政部陆续制定颁布了财政部政务公开规定 、 财政部机关（政府信息公开条例
12、）实施暂行办法 、 财政部关于进一步推动地方财政部门政务公开工作的意见和财政部关于进一步推动驻各地财政监察专员办事处政务公开工作的实施意见 。我国已初步形成了政府预算透明的制度规范。然而，这些制度规范还相当不健全、不完善，主要体现在：一是作为政府预算管理基本法律的预算法对政府预算透明未做出明确的规定，对预算公开只字不提，使普通公民、社会组织和权力机关对预算信息的知情权无从实现。二是现有制度规范所确定的应公开的政府预算信息内容不够完善，没有明确规定公开的预算信息应包括公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障基金预算。三是现有的制度没有规定政府预算透明的质量要求，没有对信息的完整性
13、、真实准确性、及时性以及相关报告制度等提出明确而具体的质量标准。四是没有完整地规定政府预算信息公开的违规责任，导致制度没有任何约束力。五是信息公开制度不符合委托代理的要求。信息公开是委托代理中的信息报告和公告的制度规则，受托者必须向委托者反映履行职责情况的信息，并规定对不公开信息和所公开的信息不符合要求的行为进行处罚，但现行的政府预算透明制度在法律性质上只是政府部门如何进行信息公开的一个操作规程，虽具有自我约束性，但不是严格意义上代表公共意志对受托者（政府）进行强制约束的法律制度。 （3）公开的政府预算信息质量低 一是政府向权力机关提供的政府预算信息不完整。我国实行复合预算，政府预算由公共财政
14、预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障基金预算所组成，但到目前为止，政府还没有提供完整的预算收支情况。以2012 年预算执行情况与 2013 年预算草案报告为例，政府向人民代表大会提供比较详细的预算仅是公共财政预算，且仅提供的政府性基金预算、国有资本经营预算的收支总额情况，还没有提供社会保障基金预算收支情况。二是仅公布政府预算支出的功能分类而不公布经济分类。我国预算收支分类有功能分类和经济分类两类，功能分类反映预算的钱用于哪些方面，经济分类则具体反映钱是如何花的，目前我国仅仅公布功能分类而不公布经济分类，无法反映支出的具体用途。三是没有公布全部收入情况。财政部制定的2013 年政府收
15、支分类科目规定财政收入分为税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入和转移性收入 6 类，这 6 类收入可以全面反映政府收入的来源和性质。但到目前为止，政府向人大提供的预算报告还没有提供贷款转贷回收本金收入和社会保险基金收入情况。四是政府向公众提供的政府预算信息十分有限。公众是公共资源的终极所有者，所有政府预算信息应该且必须向社会公开，接受各方监督。然而，我国目前公开的政府预算信息相当不完整。目前，只有省级以上财政部门有以财政部门名义出版的财政年鉴 ，且在其网站上可以查询到年度预算及决算数据的信息，而省级以下财政部门大多没有以财政部门名义出版的财政年鉴。 （4）公布的
16、政府预算信息难以为信息使用者有效使用 一是当前公开的信息比较粗略。以 2010 年财政部门公开的预算为例，我们可以看到的信息包含按类级科目编制的政府预算收支总表，按类、款两级科目编制的收支预算表，以及对于这两张报表中所含科目的解释说明。根据我国 2006 年开始实施的新的收支分类体系，部分预算应该细化到项级科目，但目前仅有广州市等少数地区公布到项级支出。二是政府预算收支科目不尽合理。虽然我国于 2007 年全面推进政府预算收支分类科目改革，改革后的科学性和细致性都有了较大改进，但是与发达国家科学合理的政府预算收支科目相比，现行的政府预算收支科目有待进一步细化、明确和完善。 （5）政府预算信息公
17、开监督机制不完善 根据委托代理理论，受托者具有隐瞒履行职责信息的偏好和倾向，这就需要对委托者实施有效监督以保证受托者忠实履行职责，财政信息正是其重要基础和核心要素。然而，我国目前政府预算信息质量及公开行为的监督体系中，权力机关监督力不强，公众和社会中介机构的监督尚处于起步阶段，现阶段主要依赖于审计部门的审计监督。遗憾的是，作为主要力量的审计监督在我国具有较大的局限性：一是审计法第36 条规定， “审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果”。从措辞来看，可以体现的是一种权力并非义务，也就是说，审计机关有权自行决定公开或者不公开。二是审计公开受到我国保密制度的限制。审计法第 36 条规
18、定， “审计机关通报或者公布审计结果，应当依法保守国家秘密和被审计单位的商业秘密，遵守国务院的有关规定” 。某些部门或单位正是以“国家机密”作为挡箭牌向审计部门施压，抵制信息公开。三是从行政隶属上分析，审计部门隶属于同级政府，经费来源于政府，人事任免也要受到政府控制，这就使得政府审计监督缺乏强制力和权威性，难以实现独立审计5。 3 原因分析 我国政府预算透明度不高既有客观原因，也有主观原因。从客观方面讲，我国政府预算编制的历史比较短，1949 年才开始编制第一个政府预算，其透明度当然不能与已有几百年发展历史的、成熟的市场经济国家水平相比。从主观方面讲，原因有如下四点：一是思想观念没有转变到位。
19、受我国长期封闭政治文化的影响，多数官员对信息公开较为排斥且服务观念不强，他们把自己手中掌握的信息作为一种特权，不愿公开相关信息。二是公众参与意识薄弱。受我国长期处于封建社会的影响，大多数公民没有参与政治决策的要求，认为政府如何花钱与自己无关，对政府预算透明的要求比较低。三是部门利益、地方利益和既得利益的影响。长期以来，我国政府预算分配中存在不合理、不公正、不公平的现象，一旦公开政府预算，就会受到公众的批评，成为社会关注的焦点，影响部门利益、地方利益和各利益集团的利益。为了避免这类问题的发生，最好的办法就是不公开，因而影响了政府预算透明度。四是技术手段的制约。没有现代信息与通讯技术的支持，就无法
20、实现政府预算透明。从目前的现状看，虽然金财工程建设已经取得较大的成绩，但与实现政府透明的要求相比还有较大的差距，远远不能满足政府预算透明的要求。三、完善我国政府预算透明的对策 根据我国国情和政府预算透明实践，应明确我国政府预算透明的目标。本文认为，其目标应是实现政府预算信息公开透明的制度化，确保政府预算所有收支、部门预算的所有内容规范、全面、真实并及时向社会公开。 1 充分宣传政府预算透明的重要意义 公开财政不仅要提供公共产品、满足社会公共需要，同时还要信息公开、满足公众参与预算管理的要求。这就要求在公共财政的建设中，将政府预算信息公开、透明作为完善我国公共财政的重要内容，以体现人民当家作主的
21、社会主义民主政治的要求，体现公共财政的本质要求。 2 大力推进政府预算透明法律法规建设 完善的法律法规体系是确保政府预算透明的制度保障。目前，要做好以下三个方面的工作：一是在预算法修订工作中要专门对政府预算透明问题进行规范，明确财政信息以“公开为原则、不公开为例外”的原则；明确政府预算公开的主体、内容及详细程度，为政府预算透明提供法律支撑；明确政府相关部门有主动或依申请向公民提供预算信息的责任和义务，使预算透明贯穿预算编制、修改、审议和执行的全过程；明确相关法律责任，不仅应该为确保预算透明设置具体的、可操作性的规定，同时应当对阻碍预算公开和透明的行为规定明确的法律责任，从而能使法律的规定得到真正落实。二是继续修订保密法 。实现预算透明仅仅靠预算法修订来完成是不现实的，相关法律法规的完善同样重要。2010 年 10 月 1 日，修订后的新保密法开始实施。新保密法虽加强了政府信息保密的规定和措施，但对如何保证政府信息公开却没有做出任何实质性的规定，因此，需要进一步修订，特别要对国家秘密事项做出明确规定。至于政府预算信息，应规定凡是不涉及国家安全的，
