1、法律视角下的小额贷款公司可持续发展研究【摘要】近年来，小额贷款公司试点进展迅速，但由于相关政策依据在法律体系中的位阶较低，小额贷款公司试点过程中显现出来的法律问题亟待解决。本文通过对小额贷款公司的设立、定位、监管、风险控制等法律问题进行分析，并提出一些完善建议，为小额贷款公司实现可持续发展提供法律保障方面的参考。 【关键词】小额贷款公司 发展 法律 监管 一、小额贷款公司法律制度在我国的发展 （一）小额贷款公司的基本状况 国际主流观点认为，小额信贷（Microcredit）指专门向低收入群体和微型企业持续提供较小额度信贷服务的活动。该业务起源于 20 世纪 70年代孟加拉国著名经济学家穆罕穆德
2、尤努斯教授的小额信贷试验。1994 年，小额信贷被引入中国，开始主要是作为国际援助和中国政府的农村扶贫贴息贷款计划，由于成效显著而受到我国政府的重视。1996 年，小额信贷在我国进入以扶贫为导向的发展阶段。2005 年 5 月，人民银行决定在民间融资比较活跃的山西、陕西、四川、贵州、内蒙古五省区试点民间小额贷款，同年 12 月， “晋源泰” 、 “日升隆”两家极具明清票号意味的小额贷款公司在山西成立，标志着小额贷款公司正式登上了中国微型金融的舞台。 2008 年 4 月，人民银行、银监会印发关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知 （银发2008137 号，以下简称政
3、策通知 ） ，对小额贷款公司的利率、支付清算、会计、现金、统计等事项进行了规定。同年 5 月，银监会和人民银行联合发布了关于小额贷款公司试点的指导意见 （银监发200823 号，以下简称指导意见 ） ，对小额贷款公司的性质、准入和退出、资金来源、监督管理等事项做了规定，并要求省级主管部门承担小额贷款公司的审批和风险处置责任。随后，各省级政府大都制定了试点管理办法，如云南省分别于 2008 年 11 月、2011 年 6 月制定了云南省小额贷款公司管理办法（试行） 和云南省小额贷款公司管理办法 ，对云南省小额贷款公司试点管理做出了具体规定。 指导意见及相关配套措施出台后，小额贷款公司在全国各地如
4、雨后春笋般大量出现，并为缓解“三农”和融资难做出了巨大的贡献。截至 2013 年 3 月末，全国共有小额贷款公司6555 家，其中江苏、辽宁和安徽三省的数量最多，约占全国总量的22%，从业人员 75481 人，实收资本 5671.84 亿元，贷款余额达 6357.27亿元。 （二）小额贷款公司在改善农村金融服务方面的作用凸显 目前我国正规金融体系在农村的服务能力严重不足，生活在农村的广大低收入人口以及众多的个体生产者和小微企业都希望得到相应的金融服务。在正规金融体系服务不足的情况下，近几年我国民间融资业务发展迅速，其规模在 3 万亿-5 万亿之间（银监会 2011 年调查数据） ，规范和分流民
5、间融资，对于维护金融稳定、推动农村金融发展意义重大。建立在此基础上的小额贷款公司正好为这些民间资金找到了正规渠道，同时也压缩了地下钱庄等违法违规组织的生存空间。截至 2013 年 3 月末，全国小额贷款公司贷款余额 6357 亿元，虽只相当于同期人民币各项贷款余额的 1%，在金融市场中微不足道，但是对于正规金融服务极端薄弱的农村来说，这 6000 多亿的资金在发挥着重要作用的同时，也使人们看到农村金融服务的另一个重要发展方向。 从实践来看，小额贷款公司放款坚持“小额、分散”的原则，具有“方便、快捷、灵活”的特点，在满足“三农”融资需求方面有着得天独厚的优势。虽然也有不少地区的小额贷款公司在一定
6、程度上偏向工商企业，但大部分小额贷款公司服务“三农”的市场定位非常准确。例如：到 2013 年 6 月末，云南省普洱市 22 家小额贷款公司的贷款余额 4.03 亿元，其中支农贷款达 3.17 亿元，占比 79%。在支农贷款中又以种植、养殖业贷款为主，占比达到 57%。可见，发展小额贷款公司有利于实现农村金融机构的多元化，支持农村经济社会发展，促进农村家庭收入水平的提高。 根据笔者对云南省小额贷款公司业务开展情况的调查，各家小额贷款公司总体业务发展态势良好，但法律制度方面的问题也不容忽视，要实现小额贷款公司的持续良性发展，需要建立健全相关法律制度，消除小额贷款公司发展的法律障碍。 二、小额贷款
7、公司发展的法律障碍 （一）设立依据及经营活动存在先天法律缺陷 指导意见规定，申请设立小额贷款公司，应向省级政府主管部门提出正式申请，经批准后，到当地工商部门申请办理注册登记手续并领取营业执照。从此处可以看出，小额贷款公司经营资格的审批，是一项行政许可，并由省级政府主管部门实施。但这一行政许可的设置缺乏法律法规依据，因为按照行政许可法的规定，法律、行政法规、地方性法规可以设定行政许可，省级政府规章可以设定临时性的行政许可，地方性法规和省级政府规章不得不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可，其他规范性文件一律不得设定行政许可。目前来看，没有法律或行政法规设定小额贷款公司经营资格审批这
8、一行政许可，其作为企业设立登记的前性程序， 行政许可法又不允许地方性法规和省级政府规章设定。因此，小额贷款公司经营资格审批不符合法律规定。根据指导意见 ，小额贷款公司应当执行国家金融方针和政策，在法律、法规规定的范围内开展业务，自主经营，自负盈亏，自我约束，自担风险，其合法的经营活动受法律保护，不受任何单位和个人的干涉。何为法律法规规定的范围？我国贷款通则明确规定，贷款人必须经中国人民银行批准（现为银监会批准）经营贷款业务，持有金融机构法人许可证或金融机构营业许可证 ，并经工商行政管理部门核准登记。 商业银行法第 11 条规定，未经国务院银行业监督管理机构批准，任何单位和个人不得从事吸收公众存
9、款等商业银行业务。从以上规定不难看出，相关法律法规并未赋予小额贷款公司发放贷款业务的权限，既然法律并未规定小额贷款公司可以从事贷款业务，自身也并非金融机构，其经营小额贷款业务也就不具合法性。 （二）法律地位定性模糊 根据指导意见 ，小额贷款公司是在公司法和合同法基础上成立的企业法人，并未获得金融许可证 ，却得到了金融监管部门的金融业务准入，是以工商企业之形，行金融机构之实，这本身就是一个大矛盾。目前来看，小额贷款公司既不是一般意义上的公司，又不同于普通的金融机构，这种“有发放贷款之实却无金融机构之名”的特殊身份，形成了小额贷款公司进一步发展的桎梏：一是税收负担较重。作为企业的小额贷款公司要按服
10、务业的标准纳税，即 25%的所得税、5%的营业税、7%的城建税和 3%的教育费附加等，综合税率高于银行业金融机构。过重的纳税负担，不利于小额贷款公司平等参与市场竞争，同时也压缩了其利润空间。二是资金来源渠道单一。小额贷款公司不能吸收存款，其资金主要来源于股东缴纳的资本金和捐赠资金，一些小额贷款公司刚成立一两个月全部资金就被贷完，贷款投放不具可持续性。如，2013 年3 月末，云南省 296 家小额贷款公司贷款余额占资本金的 100.5%，基本上处于无款可贷的局面。从商业角度看， “只贷不存”的小额贷款公司实际上已经成为一个投资公司，在承担巨大风险的同时付出很高的操作成本，但其回报则仅仅是利息，
11、这种模式不可能持续赢利。三是融资成本较高。由于小额贷款公司不是金融机构，不能进入银行间同业拆借市场，从银行融入资金时不能享受同业拆借待遇，只能办理商业性贷款，而且一般需要固定资产做抵押，但大多数小额贷款公司缺少有效抵押物，与银行的谈判议价能力弱，从而导致其融资成本偏高。四是政策优惠落实难。由于小额贷款公司不是金融机构，不能像农村信用社和村镇银行等新型农村金融机构一样享受中央财政的支农定向费用补贴与奖励资金，也无法获得人民银行的再贷款支持，享受的征信等公共服务也明显不足。（三）监管体系不够完善 金融监管是国家通过法定的机构依法对金融交易的主体和行为进行规制，小额贷款公司因其贷款操作相对简便，比传
12、统的商业银行更有市场，社会影响力也日益提高，对其监管也应与时俱进，但现实中还存在以下问题：一是法律法规体系不健全。当前我国还没有专门针对小额贷款公司监管的法律法规， 指导意见只是从审批主体、治理结构、信息披露、社会监督等方面对小额贷款公司的监管做出了原则性规定。二是监管主体不明确。 指导意见没有明确规定监管主体，实践中一般实行“谁组织试点，谁承担监管责任”的原则，由于审批部门没有金融业监管经验，缺乏相应的专业监管人才和技术手段，尚无法做到规范监管。部分地方探索的由金融办联合当地发改委、公安局、工商局等机构开展监管的方式，又极易带来“多头监管，无人负责”的局面，直接导致了监管的无序和缺位。三是核
13、心监管规则不科学。从进入机制看， 指导意见只有注册资金这一硬性要求，没有对股东、高管等人员的从业经验和技术背景的硬性要求，而后者对于刚刚走向规范化的民间金融机构来说至关重要；从退出机制看，小额贷款公司的退出参照公司法和破产法的有关规定执行，转制为村镇银行受“主发起行持股比例不超过 15%”的规定，限制了民间资本以此为跳板寻求银行身份的积极性；从融资杠杆来看，受“小额贷款公司可以从不超过两家银行业金融机构融入不超过资本金 50%的资金”所限，一旦资金告罄，已发放贷款又未及时收回，小额贷款公司的经营将陷入困境；从利率管制来看，小额贷款公司的贷款利率波动区间为央行基准利率的 0.9 倍至 4 倍，按
14、目前一年期贷款 6%的央行基准利率计算，小额贷款公司一年期贷款的利率上限是24%，与当下动辄 30%以上的民间借贷利率相比，已不能激起小额贷款公司的授信动机；从风险拨备来看，目前小额贷款公司应提风险拨备的比例是参照银行按贷款余额的 1%计提一般贷款损失准备，但小额贷款公司所经营贷款产品的风险远高于银行的资产风险，较低的风险拨备难以覆盖较高的贷款风险，企业经营的可持续性受到较大影响。此外， 政策通知对小额贷款公司的支付清算、现金管理等事项大多是对商业银行监管方式的复制，对小额贷款公司缺乏针对性。四是社会监督机制缺乏。社会监管是政府监管的有益补充，对弥补政府监管空白具有重要意义。由于我国小额贷款公
15、司尚处于试点阶段，当前还没有专门的小额贷款公司社会监管机制， 指导意见只是就社会监督进行了原则性规定。 （四）经营风险不容忽视 指导意见在提高小额贷款公司的风险控制能力，防止系统性风险方面作出了明确的规定，但处于试点阶段的小额贷款公司仍然面临许多不确定的风险。一是操作风险。根据调查，大多数小额贷款公司的经营管理人员均缺乏银行业从业经验，对信贷业务的了解十分有限，业务人员素质普遍较低，同时大多小额贷款公司的内部治理机制不健全，管理不规范，其相互作用可能引发操作风险。二是经营风险。目前，大多数小额贷款公司没有接入央行征信系统，不能有效识别客户的多头申贷等不良现象，很容易带来信贷业务风险；贷款对象主
16、要是以种植业、养殖业为主的农户等弱势群体，对自然条件有很大的依赖性，如遇到自然灾害很容易带来自然风险；由于对农产品需求和农户生产之间存在着严重的信息不对称，容易带来市场风险。三是流动性风险。小额贷款公司资金来源渠道狭窄，在资金需求旺盛而现有资金规模十分有限的情况下，贷款发放速度快于贷款回收速度的小额贷款公司将面临资金头寸不足问题。 三、促进小额贷款公司可持续发展的法律思考 （一）提高立法层级 当前指导小额贷款公司发展的政策通知 、 指导意见等规范性文件法律位阶过低，约束力不足，容易造成制度执行上的差异和模糊，而且指导意见规定的设立审批不符合行政许可法关于设置行政许可的规定。为了促进小额贷款公司
17、规范、可持续发展，需要结合当前金融立法实际，建议在酝酿起草阶段的放贷人条例中设专章对小额贷款公司进行规制，以明确小额贷款公司的设立程序及经营活动等事项。在此基础上，各地可结合自身发展实际，在法律法规授权范围内制定配套规范性文件，通过互相借鉴，形成多层次小额贷款法律制度，以更好服务小微企业和“三农”的发展。 （二）明确身份定位 小额贷款公司“只贷不存”的特点有利于防范系统性金融风险，其监管程度也应当低于银行业金融机构。鉴于以上区别，小额贷款公司应定位于非银行金融机构，考虑其主要面向“三农”发放贷款的特殊身份和其自身拥有的社会服务优势，国家可以适时适度对其放开，把它作为一个特例加以规定：其一，以金
18、融企业的标准对小额贷款公司征税，同时在其发展早期给予一定的税收优惠，并享受新型农村金融机构的财政补贴；其二，简化小额贷款公司增资扩股条件，明确非发起人可以投资入股，允许经营业绩、信用记录好的小额贷款公司通过同业拆借等方式扩大资金来源；其三，允许小额贷款公司发行公司债券并适当涉足金融衍生品；其四，允许金融机构按适当的比例参股，充分利用其资金和管理优势，既可拓宽融资渠道，又可改善小额贷款公司的治理。 （三）完善监管体系 小额贷款公司目前还处于探索阶段，如不加强对其监管则会使其发展处于无序状态，因此必须建立健全小额贷款公司监管体系。一是完善法律法规体系。应加强小额贷款公司方面的立法，制定或完善相关法
19、律法规和配套措施，明确监管的目标和原则以及违反职责的法律责任，为小额贷款公司发展提供法律上的保证和制度上的支持。在小额贷款公司的发展趋于成熟时，由法律规定其在一定条件下可以转变为正规的金融机构，从而实现可持续发展。二是明确监管主体。随着小额贷款公司试点工作逐渐走向成熟，政府应衡量各种监管主体的利与弊，以法律的形式将其确定下来，以规范小额贷款公司的发展。笔者认为，根据小额贷款公司的业务性质，对其监管不宜参照银行业监管标准，否则会限制其作为营利性组织的灵活性与持续发展的动力，建议各地可通过制定地方性法规授权金融办进行监管，同时要强化与人行、银监的沟通协调，密切与其他部门间的配合，不断提高监管效率与
20、水平。三是科学制定核心监管规则。在进入机制上，适当提高成立小额贷款公司的注册资金门槛，并重点审查其股东、高管人员是否有在相关行业的从业经验和技术背景；在退出机制上，应细化破产、清算的有关规定，并适当放宽转制为村镇银行的条件；在融资杠杆上，建议允许经营规范、稳健的小额贷款公司从银行业金融机构融入不超过资本金 200%的资金，缓解小额贷款公司的资金困境；对于利率的监管，应结合人民银行稳步推进利率市场化的改革方向，取消小额贷款公司贷款利率管制，提高其经营的积极性；在风险拨备方面，应改变小额贷款公司参照银行计提一般贷款损失准备的做法，根据贷款风险合理计提风险损失准备。此外，有关支付清算、现金管理、经营
21、范围及区域的监管可以参照银行监管规定并适当降低标准，充分体现小额贷款公司的特殊性。四是建立并发挥行业协会的自律作用。行业协会自律与政府监管相比具有一定的成本优势，其自律自发性在小额贷款公司的内部更能增强其自控力和激发起自我监管的动力。目前，由数百家小额信贷机构组建的中国小额信贷联盟在加强行业间交流互动等方面已发挥了一定的作用，下一步还应赋予其相应的法律地位，以便在法律的保护下更好地发挥行业自律作用。 （四）加强风险控制能力 要实现小额贷款公司的壮大并可持续发展，必须解决其经营风险的问题。一是提高内控水平。小额贷款公司应进一步完善公司治理结构，建立健全内控制度和内审机制，规范业务流程，实现岗位之间互相制约，巩固与银行业的业务合作，聘请具有金融知识和技能的人才，加强对工作人员的业务培训，经常对内控执行情况进行检查、评价，并对薄弱环节进行纠正和完善，确保依法合规经营。二是防范经营风险。应创造条件将小额贷款公司客户的信用记录纳入到央行征信系统，同时允许其通过征信系统查询借款人的资信状况；制定统一的农户资信度标准，在贷
