1、关于我国民航发展基金的法律思考【摘 要】在 2012 年 4 月 1 日之前，我国民航客运收费大多包括三个部分：票价（即所谓的票面价） 、燃油费和机场建设费。这种收费制度长期存在于我国民航收费制度中。2012 年 4 月 1 日，财政部公布新的民航发展基金征收使用管理暂行法正式开始实行，规定民航发展基金由原民航机场管理建设费和原民航基础设施建设基金合并而成。自此，理论界便展开了关于民航发展基金的探讨。本文也将针对民航发展基金的法律性质、法律内涵等展开研究。 【关键词】民航发展基金 政府性基金 法律制度完善 1.民航发展基金法律性质的明确 民航发展基金征收使用管理暂行办法第三条对于民航发展基金的
2、法律性质做了界定：民航发展基金属于政府性基金，收入上缴中央国库，纳入政府性基金预算，专款专用。该条款明确规定了民航发展基金是政府性基金，是“民航发展基金收入”1。 1.1 民航发展基金法律内涵的扩展 民航发展基金的适用范围也有所扩大。根据暂行办法第二十三条2的规定可以看出在维持原来民航机场管理建设费和民航基础设施建设基金的使用范围的基础上，民航发展基金将民航节能减排和通用航空纳入了民航发展基金使用范围。 中国民航管理干部学院航空法研究中心副主任刁伟民副教授在接受国企记者采访时说：“通用航空3有商业航空所不具有的公益性特征，对促进经济发展、就业增长和提升我国应急产业的发展具有很重要的作用。我国现
3、在通用航空的发展水平不高，从民航发展基金中拿出一部分钱来支持通航的发展是很合理的。另外，在欧盟强征碳税的背景下，把节能减排纳入支持范畴也是非常及时的。 ”可见，民航发展基金的出台是适应当前我国和国际民航发展以及环境保护要求的。 1.2 民航发展基金拨付方式的进步 暂行办法第三条、第四条以及第二十二条等条款的规定显示民航发展基金使用将通过民航总局和财政部统筹审批拨付，且拨付应当遵循以收定支、统筹安排、专款专用、注重效益的原则。此拨付方式大大不同于机场建设费的“50%上缴国库后划给民航总局提留，50%由民航总局划给当地机场”的办法，有利于实现基金的最大效益，有效防止资金的滥用。正如中国航空法律服务
4、中心首席专家、北京市蓝鹏律师事务所主任律师张起淮在接受采访时说的“相比原先的一半交给民航局，一半流入地方的粗糙做法，新暂行办法在一定程度上能够有效利用资金，防止专项资金的流失，阻断腐败滋生的土壤。这是一种进步” 。 2.对于民航发展基金的质疑 纵然，相比于机场建设费而言，民航发展基金在很多方面已经有了长足的发展。但是，不可否认的是，民航发展基金仍然存在缺陷的：民航发展基金没有征求社会各界意见，没有经过听证程序。此次财政部将机场建设费改为民航发展基金没有经过听证程序，这让民航发展基金的合法性存在瑕疵。根据规章制定程序条例第十五条的规定：“起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关
5、、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见。”财政部未经过法定程序而使民航发展基金代替机场建设费的做法是不妥当的。 3.对于民航发展基金制度的完善 诚然，任何一部法律、一条政策都是在争议中不断发展完善的。在这里，笔者针对民航发展基金制度的完善提出自己的几点看法： 3.1 完善相关法律制度。 “有法可依”是依法治国的首要要求和基础。随着人民生活水品的提高和科技技术水平的发展，越来越多的旅客将选择飞机作为出行的工具。那么，在民航业出现的法律纠纷将会越来越多，建立完善的民航行业法律规范显得尤为重要。不仅仅是民航发展基金的问题，班机延误、班机取消等原因造成的旅客损失的纠纷也
6、时有发生，旅客大闹机场的现象也时有发生。这些问题都是亟待法律规范解决的。 3.2 力求达到“因地制宜”效果。笔者建议民航发展基金金额的设定不应完全按照全国统一标准，应当根据地区经济发展水品、机场客流量等来制定金额。 3.3 明确基金用途。笔者认为政府及相关机构应当完善与征收相配套的一系列规范，例如，基金使用细则和规范、公开制度、审计监管制度等等。 注释： 1杨婷，民航发展基金：转正还是转身？，国企，2012.05 期， “话题”栏目，30-33 页，作者系该刊记者。 2第二十三条 民航发展基金使用范围如下： （一）民航基础设施建设，包括机场飞行区、航站区、机场围界、民航安全、空中交通管制系统、
7、科教、信息等基础设施建设，以及归还上述建设项目贷款，安排上述建设项目的前期费用和贷款贴息； （二）对货运航空、支线航空、国际航线、中小型民用运输机场（含军民合用机场）进行补贴； （三）民航节能减排，包括支持民航部门及机场、航空企业节能减排新技术研发和推广应用，节能设施或设备更新改造，行业节能减排管理体系建设等； （四）通用航空发展，包括支持通用航空企业开展应急救援、农林飞行等作业项目，通航飞行员教育培训，通航基础设施建设投入和设备更新、改造等； （五）民航科教、信息等重大科技项目研发和新技术应用； （六）加强持续安全能力和适航审定能力建设； （七）征管经费、代征手续费以及国务院批准的其他支出。 3通用航空是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动，包括飞机播种、航空摄影、护林灭火、医疗救护、航空物理探矿等方面。 （作者单位：华东师范大学法律系；上海 200241）
