1、关于中国地方财政现实问题的认识摘要：中国地方财政的现实问题，首先是如何在 1994 年财税配套改革的基础上，通过“扁平化”深化改革、配套改革的举措，把分税分级财政在省以下落实。中国特色超常规发展中的地方竞争，应加上重要的制度建设内容，打开渐进改革实质性进展的空间，并肯定和鼓励地方层面的开拓创新行为，以制度建设服务于综合配套改革现代化代化战略目标的实现。 关键词：地方财政；分税制；制度建设；渐进改革 一、如何理解“财政” 在谈到中国地方财政的基本问题和现实问题之前，首先说一下对财政的理解，即什么是财政。教科书里的定义，不想在此援引，我更愿意用一种把汉语中“财政”二字拆开再合到一起来的表述：财政可
2、以理解为国家政权“以政控财，以财行政”的分配体系。从中央政府到地方政府，形成一个国家政权系统。以它为主体，以政控财，是凭借社会统治者、社会管理者的政治权力掌握控制社会总产品的一部分，在现代经济生活中，这一部分必然表现为价值形态的财力（历史上不是这样的，但是在现代生活里，都表现为价值形态、货币形态的财力，表现为资源掌控的相应部分） 。拿到这一部分可运用的资源做什么呢？要“以财行政” ，就是要运用这些财力履行政府应该履行的职能。政府要做的事情，大到国家安全、国土开发、生态环境保护，小到很具体的，比如说我们市区之内，一些基础的公共服务设施需要政府牵头提供，像路灯照明系统，街道上路标和门牌号码方位识别
3、系统，等等。政府要做的事情，无论大小，没有财力做后盾是做不出来的。所以有一句话， “财政是庶政之母” ，政府各种各样的管理事项，首先要有一个先决条件，一个前提，就是掌握财力后盾，有了物质基础，才有可能去履行自己应该履行的职能。这样一个分配系统的重要性不言而喻，而其对于最高端决策的依从性又是同时存在的。财政的目标，一定要服务于不同历史时期最高决策层设定的战略目标。我们共和国的财政，从形态上可以分为这样几个阶段：从共产党领导武装斗争一直到建国，到抗美援朝，我们是供给型财政，在分配中筹集、运用资源支持前线武装斗争和保卫新政权；等到我们进入“一五”为代表的大规模经济建设时期，财政形态就要转变为生产建设
4、型，以寻求尽快建立我们相对独立的工业体系，改造一穷二白的落后农业国。在往后几十年的传统体制时期，生产建设财政经过一系列探索，并没有形成一个令人满意、和现代化追求匹配的财政形态，等到经过十年浩劫这个痛苦过程，进入改革开放的新时代后，财政形态的转变，又经过了一系列探索，最后一直走到 1992 年邓小平南巡、1994 年实行分税制配套改革、1998 年明确提出建立公共财政框架。这时，和市场经济匹配的财政分配体系，如何适应经济社会转轨而实现转型的导向和纲领，才被明确地提出来，就是建设公共财政。这样，十多年走过来，我们在现实生活中，还处处看到，在进一步发展和完善市场经济体系，构建公共财政体系过程中所面临
5、的挑战和困难。当然，我们已看到了一系列进展。我下面主要谈一谈中国在 1994 年财税配套改革之后，财政体制改革取得的成绩和面临的主要问题。 二、分税制后的中国财政 我们所说的财政体制，是相对稳定地处理政府和企业与纳税人、中央政府和地方政府之间基本关系的一系列规范，它体现在有关的一系列典章制度与文件规定上面。我们依法治国，这些以后应该进一步体现在我国的基本法律制度里面。所以必须进一步推进财政的分税制改革。我们国家地方财政的定位，就是要在分税制体制基础上，形成分税制为基础的分级财政，地方从省到下面各个层级，是分税制框架内的不同层级。我认为最为概括的关于中国地方财政的合理分税分级体制的要求，就是省和
6、市县两个层级加上中央三个层级，都应该按照如下原则：使每一级政权都有合理的事权事权是指政府应该做什么，在财政上是指它的支出责任；后面跟着要有和事权合理呼应的财权，财权配置最关键的是如何配置税基，二十个左右的税种，哪些给中央，哪些给省，哪些给市县如果有一个合理的税基配置，再往后我们就可在三个层级上使每一级政府都构建形成现代意义的预算，这个预算应该是公开透明完整的，尽可能多地充分反映公众意愿，在合理的研究协商过程中，形成预算编制文本，再经过各级人大审批之后，形成有法律效力的执行文件，并应得到严格执行。这样一个预算，在严格执行的同时就可以追求绩效，通过绩效考评，提高公共资源的综合配置效率，再往下，就可
7、以对官员问责。我们所追求的实现小平同志说的三步走现代化战略，要依靠这样一套体制安排来解放生产力，使财政分配最有效地服务于公共利益。在财政体制改革里，按照这样一套原则贯彻，我认为才是可以提供有效制度供给的。按照这样的“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算”再往下讲，还要进一步发展不同层级上（地方政府也包括在内）的一级产权。党的十六大的一个突破，就是明确指出中央地方分别行使出资人职责。原来笼统的国有资产概念下，出问题找不到责任人来承担责任的这种全民资产，按照十六大精神，就要具体量化到中央、省、市县三个不同层级上的具体的产权，而不同层级上需设有专门的管理机关，人格化地来行使出资人职责，来
8、追求在市场经济环境下国有资产即全民所有资产理所当然也应该追求的保值和增值。同时，又要把这个资产的运用和国家的社会目标、政治目标形成必要的呼应。这个一级产权的后面，还应该有一级举债权。多年来预算法的明规则，是不允许地方政府举借债务，但实际生活里面，大量的地方债务已经采取潜规则强制替代明规则的这种方式形成了，并且是按照天文数字的规模形成了。2009 年和 2010 年，我们看到的一个重要的制度进步，就是在应对世界金融危机冲击的宏观调控过程中，中国的地方债终于登堂入室，去年今年各发行了两千亿元。虽然其发行附加了一个条件，就是由财政部代理发行，但我认为可以解释为实际上引入了中央政府的一种担保不是正面宣
9、布的担保，但财政部代理发行至少是一种中央政府的隐性担保。同时，它确确实实是地方债，要纳入省级预算，由省级牵头，透明地分配这些举债资金的使用，而且在省级预算全套程序的约束之下，安排它的还本付息。这样一来，规范程度就大大提高了。这样的一种我们所说的分税分级财政在中国深化改革中去贯彻落实的前景，可以说看得越来越清楚了。它可以在 1994 年改革的基本制度成果基础上，进一步去追求合理地处理政府和企业、中央与地方两大基本经济关系，使我们的各种生产要素进入更合理地发挥活力的这样一个配置过程。当然，在前面说的这些原则之上，还要加强中央、省两级自上而下的转移支付。原来五个层级转移支付也是一个非常大的难题，有那
10、么多的中间环节，这里面信息的不对称会逐级放大。只有中央和省两级自上而下的转移支付，所支持的最主要的就是欠发达地区和基层，而且这个转移支付的预算安排，是要有一套透明的、大家都知道的计算公式。这种公式是放在桌面上、各有关方面可以一起讨论加以优化的，大家讨论的是相关公式，它里边选取的不同因素，这些因素怎么样合理地形成系数，形成必要的一些参数，等等。也就没有必要以拉关系、跑部钱进的方式去追求给自己吃偏饭了。这样，不规范的潜规则决定的分配形式就可以得到越来越有效的抑制。这样的一种中国分税分级财政体制的框架和中国地方财政演变的一个基本的、和市场经济相呼应的路径，是有必要首先勾画清楚的。 参考文献： 1 贾康，白景明.基层财政解困和财政体制创新J.经济研究，2002（2）. 2 王绍光.美国进步时代的启示M.中国财政经济出版社，2001. 3 贾康.财政的扁平化改革和政府间事权划分J.中国共产党中央党校学报，2007，11（6）. 4 贾康，阎坤，等.完善省以下财政体制改革的中长期思考J.管理世界，2005（8）. 5 贾康.正确把握大思路，配套推进分税制J.中央财经大学学报，2005（2）. 6 贾康.地方政府作用与地方公共财政创新J.财政部科研所财政研究简报 ，2010（11）.
